Рассмотрев проект федерального закона № 47595–8 «О внесении изменений
в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» (о порядке наложения
предварительных обеспечительных мер на имущество налогоплательщика),
внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации
27 декабря 2021 года (далее — законопроект), комитет отмечает следующее.
Законопроект направлен на обеспечение исполнения обязанности по уплате
налогов, сборов, страховых взносов и устанавливает порядок наложения
предварительных обеспечительных мер на имущество организации или
индивидуального предпринимателя после составления акта камеральной
налоговой проверки или после вынесения решения о проведении выездной
налоговой проверки.
Необходимость его разработки, как указано в пояснительной записке,
связана с тем, что Российская Федерация, в отличие от иных кредиторов, в случае
уклонения плательщика от уплаты налогов, сборов и страховых взносов не может
заблаговременно обеспечить исполнение соответствующих требований.
Согласно законопроекту руководитель (заместитель руководителя)
налогового органа после составления акта камеральной налоговой проверки либо
после вынесения решения о проведении выездной налоговой проверки с согласия
руководителя (заместителя руководителя) вышестоящего налогового органа либо
руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов,
вправе принять предварительные обеспечительные меры в виде запрета на
отчуждение (передачу в залог) имущества организации, индивидуального
предпринимателя без согласия налогового органа в порядке, установленном
пунктами 141 – 149 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации (далее –
НК РФ) (в редакции законопроекта).
Законопроектом предусмотрено, что совокупная стоимость имущества, в
отношении которого могут быть приняты предварительные обеспечительные меры
в рамках камеральной налоговой проверки, не может превышать сумму налогов,
сборов, страховых взносов, неуплата которых установлена в ходе проведения такой
проверки.
При этом в рамках выездной налоговой проверки совокупная стоимость
имущества, в отношении которого могут быть приняты предварительные
обеспечительные меры, не может превышать сумму, определяемую как
положительная разница между совокупной суммой налогов, сборов, страховых
взносов, рассчитанных исходя из среднеотраслевой налоговой нагрузки в
соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации,
и совокупной суммой налогов, сборов, страховых взносов, уплаченных
организацией, индивидуальным предпринимателем за период, проверяемый в
рамках выездной налоговой проверки (отклонение от среднеотраслевой нагрузки).
По концепции законопроекта у комитета имеются следующие замечания.
1. Законопроектом предусмотрено введение запрета на отчуждение иного
имущества, за исключением готовой продукции, в том числе товаров для
перепродажи, сырья и материалов. При этом неочевидно, подпадают ли расчетные
счета предприятия под понятие иного имущества. Принимая во внимание, что
введение предварительных обеспечительных мер в отношение расчетных счетов
может крайне негативно отразиться на текущей деятельности организации, вплоть
до ее полной остановки и риска банкротства, представляется необходимым
уточнить исключение расчетных счетов из‑под возможного действия
обеспечительных мер.
2. Из законопроекта не усматривается порядок действия
предварительных обеспечительных мер при обращении взыскания на заложенное
имущество, на которое наложены такие меры в судебном порядке, а также при
банкротстве.
Представляется целесообразным предусмотреть, что предварительные
обеспечительные меры не могут быть применены к имуществу, являющемуся
предметом залога в обеспечение исполнения обязательств налогоплательщика,
возникших до даты вынесения решения о проведении выездной налоговой
проверки, за исключением имущества, обремененного залогом в пользу
взаимозависимого лица (свыше определенного уровня), где действительно есть
потенциальная возможность и риск сокрытия имущества.
Применение обеспечительных мер к залоговому имуществу по
обязательствам, возникшим из договоров, заключенных до проведения проверки,
может привести к нарушению баланса интересов добросовестных кредиторов
налогоплательщика, что создает риски для заемщиков, связанные с ограничением
кредитования и досрочного востребования кредитов по факту наложенных
ограничений на залог даже без наличия подтверждённых требований ФНС России.
В долгосрочной перспективе это может привести к снижению объема
кредитования, доступности кредитных продуктов, стабильности банковской
системы в целом.
3. Введение предварительных обеспечительных мер предусматривается
законопроектом на основании анализа среднеотраслевой налоговой нагрузки. При
этом в законопроекте отсутствуют методологические основы для разработки
методики расчета среднеотраслевой налоговой нагрузки, включая принципы
деления налогоплательщиков по отраслям.
Представляется важным обеспечить публичность данных, на основании
которых рассчитывается среднеотраслевая налоговая нагрузка, например, путем
размещения такой информации на официальном сайте федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области
налогов и сборов, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
4. В качестве критерия, исключающего вынесение решения о
применении обеспечительных мер, представляется целесообразным
ориентироваться на среднее доначисление по выездным налоговым проверкам.
Исходя из риск-ориентированного подхода, проверки назначаются при наличии
серьезных подозрений в неуплате налога. Установление несущественного
критерия по сумме в размере 3 млн рублей сделает норму бездействующей. В этой
связи предлагается на начальном этапе существенно повысить порог суммы для
вынесения решения о предварительных обеспечительных мерах.
5. Законопроектом не определен способ регистрации предварительных
обеспечительных мер на транспортные средства, ценные бумаги, порядок, срок,
доступ к публичности данной информации. Данная неопределенность
значительно нарушает права кредиторов и потенциальных кредиторов
налогоплательщика на достоверные сведения о его платежеспособности и
имущественном положении.
6. Вызывает сомнения эффективность проектируемого способа
оповещения налогоплательщика заказным письмом, поскольку решение может
быть не получено, и налогоплательщик может не знать о наложении
предварительных обеспечительных мер. Кроме того, данное обстоятельство
негативно отразится на кредиторах налогоплательщика, у которых могут
возникнуть недостоверные сведения о предлагаемом в залог имуществе.
7. Законопроектом предлагается ввести механизм ограничения
имущественных прав до момента вступления в силу решения о привлечении к
ответственности. Акт проверки является промежуточным документом и отражает
позицию инспектора, которая может быть полностью или частично оспорена.
Наложение ареста или ограничений на имущество на этапе проверки парализует
нормальную хозяйственную деятельность организации или индивидуального
предпринимателя, что может привести к их фактическому банкротству.
8. Основанием для применения предварительных обеспечительных мер в
рамках выездной налоговой проверки будет являться предположение налогового
органа о наличии у налогоплательщика недоимки. При этом, как следует из пункта
148 статьи 89 Налогового кодекса РФ (в редакции законопроекта) недоимка по
итогам налоговой проверки может быть и не выявлена. В связи с чем полагаем,
что в законопроекте необходимо конкретизировать, при наличии каких
оснований, а также на каком этапе выездной налоговой проверки могут быть
применены предварительные обеспечительные меры.
9. В пункте 51 статьи 88 и пункте 141 статьи 89 НК РФ (в редакции
законопроекта) необходимо уточнить, что предварительные обеспечительные
меры оформляются соответствующим решением.
10. Необходимо также иметь в виду, что в действующем законодательстве о
налогах и сборах закреплен процесс установления оснований для проведения
налоговых проверок и юридического закрепления их результатов. Налоговый
орган имеет право принимать обеспечительные меры, но после вынесения
решения и вступления его в силу.
Комитет Совета Федерации по экономической политике не поддерживает
законопроект, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству
и государственному строительству поддерживает концепцию законопроекта.
С учетом изложенного комитет считает, что проект федерального закона
№ 47595–8 «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса
Российской Федерации» нуждается в существенной доработке.