Рассмотрев Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон), принятый Государственной Думой 5 июля 2018 года, комитет отмечает следующее.
Проект Закона был внесен Правительством Российской Федерации с целью совершенствования механизма принятия решений о направлении инвестиций в объекты капитального строительства и введения механизма их обоснования.
Действующий механизм принятия решений о направлении инвестиций в объекты капитального строительства вызывает их существенное удорожание в ходе строительства. Предлагаемый механизм принятия решений устанавливает определение предполагаемой (предельной) стоимости, которая не должна меняться в ходе реализации проекта.
Законом предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменения, устанавливающие требование о принятии решений о подготовке и реализации бюджетных инвестиций и о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, а также о предоставлении бюджетных инвестиций определенным юридическим лицам на осуществление капитальных вложений на основании обоснования инвестиций и результатов технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, а также утвержденного задания на проектирование.
Законом также устанавливаются полномочия Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций по определению порядка принятия решений об осуществлении расходов соответствующих бюджетов на подготовку обоснования инвестиций и на проведение его технологического и ценового аудита, а также порядка осуществления указанных расходов.
Закон распространит свое действие на объекты, для которых в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательна подготовка застройщиком (заказчиком, государственным заказчиком) обоснования инвестиций в объекты капитального строительства. Механизм обоснования инвестиций и случаи, в которых оно является обязательным, предусмотрены в проекте федерального закона № 440116–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», который находится на рассмотрении в Государственной Думе.
Таким образом, принятие решения о выделении бюджетного финансирования на проектирование и строительство, и подготовку проектной документации должно предваряться обоснованием инвестиций и проведением технологического и ценового аудита указанного обоснования. Поскольку затраты на подготовку обоснования инвестиций и на проведение технологического и ценового аудита указанного обоснования не могут быть включены в смету строительства, Законом предусматривается, что на финансирование таких расходов будут предоставляться субсидии. Указанный порядок планируется применить к решениям о финансовом обеспечении объектов капитального строительства, начиная с 1 января 2019 года.
Во втором чтении в проект Закона был внесен ряд существенных поправок. Так было предложено создать Фонд развития, включив в него часть средств федерального бюджета, которые в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, будут являться источником финансового обеспечения мероприятий государственных программ Российской Федерации.
Предельный объем данного фонда предлагается устанавливать ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, начиная с 2019 года до достижения в 2024 году суммы до 3,5 трлн. рублей.
При этом не допускается одновременно финансировать мероприятия государственных программ Российской Федерации за счет средств Фонда развития и средств Федерального дорожного фонда.
Формирование Фонда развития предполагается осуществлять за счет внутренних заимствований, что согласно проекту Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов приведет к структурному дефициту федерального бюджета на первичном уровне в объеме порядка 0,5% ВВП ежегодно, но при этом будет соответствовать принципам долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета, так как средства будут привлекаться на создание новых активов и расширение потенциала экономики. Целью создания Фонда развития является развитие инфраструктуры.
Также во втором чтении были внесены поправки, изменяющие механизм применения бюджетных мер принуждения. Так, предложено признать утратившими силу положения, согласно которым Министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о взыскании средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета.
Кроме этого, предлагается принять норму о том, что применение бюджетных мер принуждения предлагается осуществлять не в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения, а в срок до одного года со дня их принятия. При соблюдении определенных Законом условий указанный срок может быть продлен.
Законом предлагается признать утратившими силу положения абзаца второго пункта 6 статьи 3062 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым основанием для принятия финансовым органом решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения могли быть нарушения порядка осуществления внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при формировании и направлении в финансовый орган уведомления о применении бюджетных мер принуждения, либо отсутствие в указанных уведомлениях оснований для применения бюджетных мер принуждения. Отмена указанного положения может оказать негативное влияние на механизм финансового контроля.
Также предлагается наделить финансовые органы правом не только принимать решения о применении бюджетных мер принуждения или об отказе от их применения, но и об их изменении и отмене, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Кроме того, в связи со снижением Федеральным законом «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (проект № 325651–7) с 1 июня 2018 года ставок акцизов на отдельные виды нефтепродуктов, поправками ко второму чтению Закон был дополнен статьей, предусматривающей внесение изменений в Федеральный закон от 30 ноября 2016 года № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», которым установлены нормативы зачисления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации (далее – акцизы на нефтепродукты), на период 2017–2020 годов.
Так, Закон увеличивает для бюджетов субъектов Российской Федерации норматив зачисления акцизов на нефтепродукты на 27,31 процентных пункта в период с 1 июля по 31 декабря 2018 года (с 57,1 процента до 84,41 процента), а также на 28,55 процентных пункта в январе 2019 года (с 58,1 процента до 86,65 процента).
По оценке Правительства Российской Федерации указанное увеличение нормативов позволит полностью компенсировать выпадающие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи со снижением с 1 июня 2018 года ставок акцизов на отдельные виды нефтепродуктов, которые прогнозируются в объеме 103,7 млрд. рублей в 2018 году и 17,7 млрд. рублей в 2019 году.
При этом комитет отмечает, что прогнозируемое снижение указанных доходов в 2019 году и изменение норматива зачисления акцизов на нефтепродукты на январь 2019 года в целях недопущения выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации связаны с уплатой этих акцизов в январе 2019 года за декабрь 2018 года.
Таким образом, Закон затрагивает вопрос зачисления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации акцизов на нефтепродукты за 2018 год.
При этом указанные акцизы являются одним из основных источников формирования дорожных фондов субъектов Российской Федерации, вопрос недостаточности финансового обеспечения которых неоднократно обсуждался в Совете Федерации.
Комитет отмечает, что актуальность этого вопроса возрастает с учетом Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ Президента Российской Федерации № 204) и необходимостью решения задач по созданию в субъектах Российской Федерации безопасных и качественных автомобильных дорог исходя из целей и целевых показателей, предусмотренных пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации № 204.
В связи с этим комитет обращает внимание на необходимость дальнейшего повышения норматива зачисления соответствующих акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации в целях обеспечения его размера на уровне 100% в 2024 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 204.
Учитывая изложенное комитет рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».