Заключение по Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (проект № 274618–7)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»

Рассмотрев проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам отмечает следующее.

I. Оценка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Реализация бюджетной политики в 2018–2020 годах будет проводиться в соответствии с новой конструкцией бюджетных правил, устанавливающих предельный объем расходов федерального бюджета с учетом базовой цены на нефть в размере 40 долл. США за баррель, что позволит накапливать новые финансовые резервы и снизить зависимость федерального бюджета от колебаний нефтяных цен, обеспечив тем самым долгосрочную сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Прогноз разработан в составе трех основных вариантов — базового, консервативного и целевого.

Все три варианта прогноза носят консервативный характер и базируются на предположении о продолжении антироссийской санкционной политики и ответных экономических мерах со стороны России на протяжении всего прогнозного периода, непродлении в марте 2018 года соглашений со странами ОПЕК о «замораживании» добычи и коррекции цен на нефть в сторону понижения по отношению к сложившемуся в 2017 году уровню, замедлении темпов роста мировой экономики с 3,2% в 2016 году до 2,8% в 2020 году.

Базовый и целевой сценарии исходят из среднегодовой цены на нефть сорта Urals в 2017 году 49,9 долл. США за баррель, ее снижения в 2018 году до уровня 43,8 долл. США за баррель и дальнейшей стабилизации в 2019 и 2020 годах на уровне 41,6 и 42,4 долл. США за баррель соответственно. Вместе с тем консервативный сценарий предусматривает снижение уровня цен в 2018 году до уровня 36,8 долл. США за баррель и дальнейшей стабилизации в 2019 и 2020 годах на уровне 35 долл. США за баррель. То есть все три варианта прогноза исключают возможность изменения цен на нефть в сторону повышения или хотя бы их сохранения на уровне текущего года (49,9 долл. за баррель).

Следует отметить, что Центральный банк Российской Федерации в своем проекте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2018 год и период 2019 и 2020 годов исходит из возможности волатильности мировых цен на российский сорт нефти Urals как в сторону понижения, так и в сторону повышения. Базовый сценарий Банка России аналогичен базовому сценарию Правительства Российской Федерации и исходит из следующей динамики – 50 долл. США за баррель в 2017 году, 44 долл. США за баррель в 2018 году и 42 долл. США за баррель в 2019 и 2020 годах. Одновременно предусмотрен и оптимистичный вариант прогноза, который предполагает рост цен на нефть в 2018 году с 50 до 56 долл. США за баррель с экстраполяцией этой тенденции до 2020 года. Показатели цены на нефть в 2019 и 2020 годах составят 59 и 60 долл. США за баррель соответственно.

Банк России предусматривает и рисковый сценарий, согласно которому цены на нефть опускаются до уровня 25 долл. США за баррель. Однако под этот сценарий не были произведены подробные расчеты и обоснования. Исходя из этого можно предположить, что данный вариант прогноза рассматривается как маловероятный.

Следует отметить, что консенсус-прогноз цены на нефть марки Brent финансовых организаций и основных международных экспертных агентств отражает положительную динамику на протяжении всего прогнозного периода. В 2018 году нижняя граница консервативного прогноза составляет 45,5 долл. США за баррель, а верхняя – 68 долл. США за баррель. Так, например, согласно оценке аналитического агентства Standart&Poor,s, цена на нефть стабилизируется на уровне 50 долл. США за баррель. В свою очередь, Всемирный банк и международное рейтинговое агентство Fitch исходят из того, что уже по итогам 2017 года среднегодовая цена на нефть марки Brent составит 55 долл. США, а в 2018 и 2019 годах повысится до 60 и 59 долл. США соответственно.

Реализация возможного сценария дальнейшего повышения цен на нефть приведет к существенному сокращению дефицита федерального бюджета и более быстрому, чем предполагалось, увеличению бюджетных резервов, но одновременно может осложнить достижение других макроэкономических показателей. Так, более быстрый рост цен на нефть может способствовать ослаблению склонности населения к сбережению, опережающему росту потребительского спроса и усилению инфляционных ожиданий в экономике. Одновременно повышаются риски чрезмерного укрепления курса российского рубля к основным мировым валютам и ослабления тенденции к импортозамещению в российской экономике, а также замедления наметившейся тенденции к изменению структуры российской экономики в пользу несырьевых отраслей.

В связи с вышеизложенным было бы целесообразно в случае существенного изменения цен на нефть в течение длительного периода (более одного года) рассмотреть возможность изменения «базовой цены» на нефть, используемой в рамках «переходного бюджетного правила» при расчете предельного объема расходов федерального бюджета.

Минэкономразвития России обосновывает значительное падение цен на нефть в 2018–2020 годах непродлением в марте 2018 года соглашений со странами ОПЕК о «замораживании» добычи, а также постепенным снижением темпов роста мировой экономики с 3,2% в 2016 году до 2,8% в 2020 году.

Базовый прогноз предусматривает, что по итогам текущего 2017 года темпы экономического роста составят 2,1%, в 2018 году – также 2,1%, а в 2019 и 2020 годах – 2,2% и 2,3%. Соответственно аналогичные показатели для целевого прогноза составляют – 2,1%, 2,2%, 2,6% и 3,1%.

С учетом спрогнозированного замедления темпов роста мировой экономики до 2,8% целевой прогноз предполагает решение поставленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задачи обеспечить по итогам 2020 года темпы экономического роста выше мировых.

Однако прогнозы международных экспертов о возможных тенденциях развития мировой экономики существенно отличаются. Всемирный банк исходит из того, что этот показатель в 2018 году снизится до 2,8%, а МВФ — увеличится до 3,6%. Таким образом, существуют риски, что в 2020 году темпы роста мировой экономики будут выше 3,1% и целевой прогноз Минэкономразвития России может не обеспечить решение задачи достижения Россией темпов экономического роста выше мировых.

Базовый и целевой сценарии прогноза Минэкономразвития России исходят из гипотезы, что существенное снижение доли в ВВП расходов расширенного Правительства укрепят тенденцию к закреплению уровня инфляции на уровне 4% в год, что будет способствовать снижению стоимости кредита и опережающему росту инвестиций частного сектора экономики.

Одновременно предполагается продолжить политику индексации тарифов на товары и услуги инфраструктурных государственных компаний на уровне, не превышающем прогнозные темпы инфляции. Так, например, в период 2018–2020 годов оптовые цены на газ будут проиндексированы для всех категорий потребителей на уровне 3,4%-3,0%. В результате, снижение бюджетных инвестиций не будет компенсироваться существенным увеличением финансирования инвестиционных программ инфраструктурных государственных компаний.

Предполагается, что у промышленных потребителей высвободятся дополнительные финансовые средства, которые они смогут направить на инвестиции.

Снижение общей макроэкономической неопределенности, смягчение финансовых условий, а также образование у предприятий значительного объема собственных финансовых ресурсов должно способствовать быстрому росту инвестиционной активности. Если по итогам 2018 года инвестиции в основной капитал увеличатся на 4,7%, то в 2019 году – уже на 5,6%, а в 2020 году – на 5,7%. Аналогичные показатели для целевого варианта прогноза должны составить соответственно 5,7%, 6,7% и 8,6%.

Прогнозируется, что вклад роста инвестиций в основной капитал и прирост ВВП увеличится на 1 процентный пункт в 2018 году и до 1,3 процентных пункта в 2020 году. В то же время вклад конечного потребления домашних хозяйств снизится с 1,4 процентных пункта в 2018 году до 1,2 процентных пункта в 2020 году. Фактор запасов, рассматриваемый в качестве одного из источников роста экономики в предыдущие годы, исчерпает свое действие уже в 2017 году.

При этом и для базового и для целевого вариантов прогноза предусмотрены одни и те же инструменты стимулирования инвестиционной активности частного сектора экономики за счет расширения поддержки малого и среднего бизнеса, а также введения новых инструментов частно‑государственного партнерства. К ним относятся:

— программа льготного кредитования малого и среднего бизнеса (программа «6,5»), направленная на расширение инвестиционных возможностей указанной группы предприятий;

— создание на базе Внешэкономбанка «фабрики проектного финансирования», что предполагает отбор качественных проектов и их сопровождение на всех стадиях;

— создание эффективного механизма частно-государственного партнерства на принципах «инфраструктурной ипотеки», направленного на привлечение частного капитала в инфраструктурное строительство.

Разная оценка в базовом и целевом прогнозах эффекта для стимулирования экономического роста и инвестиционной активности от применения одних и тех же инструментов обусловлена возможными рисками недостижения ожидаемых результатов от их использования. Также следует учитывать, что целевой прогноз исходит из «высокого сценария демографического прогноза».

В своем заключении Счетная палата Российской Федерации отмечает, что программа льготного кредитования малого и среднего бизнеса может быть завершена к январю 2019 года и в силу несущественных объемов своего финансирования не сможет оказать значимого влияния на динамику инвестиций в основной капитал в целом по стране.

В то же время в прогнозе не приведена оценка влияния реализации механизма инфраструктурной ипотеки на дополнительный прирост инвестиций. Отдельно от прогноза представлено лишь экспертное заключение, в котором оценивается влияние результатов инфраструктурной ипотеки на прирост инвестиций за весь период прогнозирования в размере 1% ВВП или около 1 трлн. рублей.

В прогнозе также отсутствует оценка вклада предлагаемых проектов «фабрики проектного финансирования» в темпы прироста инвестиций и темпы экономического роста. Также отдельно от прогноза приведены экспертные заключения, которые оценивают дополнительный прирост инвестиций в 2019 и 2020 годах на уровне 0,1% ВВП или около 100 млрд. рублей.

Следует отметить, что Банк России никак не учитывает влияния предложенных Правительством Российской Федерации механизмов стимулирования внутреннего инвестиционного спроса и экономического роста, так как по ним не представлены конкретные расчеты и не приняты необходимые нормативно-правовые акты. Вследствие этого в своем базовом прогнозе Банк России исходит из того, что в 2018 году при падении цен на нефть с 50 до 42 долл. США за баррель темпы экономического роста также снизятся с 1,7–2,2% до 1–1,5%. При этом в оптимистичном варианте прогноза на фоне продолжения роста цен на нефть с 50 до 56 долл. США за баррель темпы экономического роста стабилизируются на уровне 1,5–2%.

Таким образом, Банк России исходит из того, что экономический рост в 2017 году носит по большей части восстановительный характер, не обусловлен структурными изменениями в экономике и в значительной мере является следствием значительного увеличения цен на нефть (с 42 до 50 долл. США за баррель). В случае стабилизации цен на нефть на уровне 2017 года или даже несколько ниже возможен лишь «базовый уровень» экономического роста в 1%-1,5%. В случае продолжения роста цен на нефть темпы экономического роста могут повыситься до 1,5–2%.

Возможности для более высокого роста по сравнению с оценками базового сценария Банка России будут во многом определяться скоростью и масштабом проведения структурных реформ, а также институциональных преобразований в российской экономике. Правда, при этом подробно не раскрывается, о каких структурных реформах и институциональных преобразованиях идет речь.

Следует отметить, что в целевом сценарии прогноза Минэкономразвития России основные меры по стимулированию внутреннего инвестиционного спроса и экономического роста сформулированы в самом общем виде. Отмечается лишь, что реализация указанных мер предполагает сдерживание в первые годы прогнозного периода роста расходов на потребление, социальные обязательства государства и снижение различных видов издержек для бизнеса.

В отраслевом отношении целевой прогноз не предусматривает существенных сдвигов с пользу увеличения роли высокотехнологичных производств. Основными драйверами роста должны стать машиностроение (прежде всего, производство автотранспортных средств), химический комплекс, легкая и пищевая промышленность, строительство, а также оптовая и розничная торговля.

Следует отметить, что Банк России более сдержанно оценивает и перспективы роста кредитной активности вследствие снижения темпов инфляции и процентных ставок как важнейшего фактора стимулирования внутреннего спроса. В его прогнозе указывается на «сохранение в целом относительно высоких реальных процентных ставок и осторожного отношения банков к смягчению неценовых условий кредитования».

Пока что нельзя говорить о том, что восстановление кредитной активности носит по‑настоящему масштабный и устойчивый характер. Несмотря на снижение средневзвешенной процентной ставки по рублевым кредитам, предоставленным кредитными организациями нефинансовым организациям (сроком до одного года, включая до востребования), с 13,22% в январе-мае 2016 года до 11,25% годовых в январе-мае 2017 года, ее уровень на 7,15 процентных пункта выше инфляции и пока остается достаточно высоким для большинства предприятий реального сектора экономики. По состоянию на 1 июля 2017 года по сравнению с началом года кредиты и прочие размещенные средства, предоставленные нефинансовым организациям, снизились на 0,4%.

Темпы инфляции в базовом и целевом сценариях Минэкономразвития России, а также базовом и оптимистическом сценариях Банка России на весь прогнозный период носят целевой характер и определены в 4%. При этом не учитывается ряд рисков повышения темпов роста потребительских цен сверх прогнозного уровня. Как указывалось выше, даже целевой прогноз Минэкономразвития России не предполагает значительных структурных изменений в прогнозный период. Следовательно, в той или иной мере будет сохраняться зависимость динамики потребительских цен от колебаний цен на нефть. Между тем базовый сценарий прогноза Минэкономразвития предполагает существенное падение цен на нефть в 2018 году – с 49,9 до 43,8 долл. США, тем более что согласно данному сценарию прогноза предусмотрено существенное ослабление курса рубля к доллару США – с 54,9 до 64,7 рублей.

Определенные риски для сохранения темпов инфляции на целевом уровне может также создать в 2018 году индексация акцизов на бензин и дизельное топливо.

В целом реализация прогноза будет в первую очередь зависеть как от внешних факторов, связанных с возможными изменениями геополитической ситуации, замедлением темпов роста мировой экономики, неопределенностью динамики цен на нефть и другие энергоресурсы на мировом рынке, так и от реализации возможностей по использованию внутренних факторов, направленных на формирование условий для активизации внутреннего спроса, прежде всего, инвестиционного, и структурной перестройки российской экономики.

 II. Доходы федерального бюджета

В проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» доходы федерального бюджета определены на 2018 год в размере 15 257,8 млрд. рублей, на 2018 и 2019 годы –15 554,6 млрд. рублей и 16 285,4 млрд. рублей соответственно. В 2018–2020 годах доходы федерального бюджета в номинальном выражении будут увеличиваться крайне неравномерно: на 3,7% в 2018 году по отношению к предыдущему году, на 1,9% — в 2019 году и на 4,7% — в 2020 году. При этом следует отметить, что темпы прироста доходов федерального бюджета планируются значительно ниже уровня 2017 года (9,4%).

В плановом периоде продолжится тенденция снижения доли доходов федерального бюджета в ВВП, которая имела место в предыдущие годы (с 16,0% в 2017 году до 14,8% в 2020 году). Это будет связано в основном с сокращением нефтегазовых доходов в абсолютном выражении на 5,4% в 2018 году и на 4,2% в 2019 году и, соответственно, падением их доли в ВВП с 6,3% в 2017 году до 4,9% к концу планового периода.

Прогнозируемое снижение мировых цен на нефть марки «Юралс» к концу 2018 года после завершения действия соглашения о заморозке добычи нефти странами ОПЕК, низкие темпы роста (снижение по отдельным позициям) физических объемов добычи и экспорта российских нефти и газа, а также изменение расчетной ставки на природный газ для собственников объектов Единой системы газоснабжения приведет к снижению доли нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета с 39,4% в 2017 году до 33,4% в 2020 году. Соответственно доля ненефтегазовых доходов увеличится с 60,6% до 66,6%.

Поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет на 2018 год прогнозируется в объеме 5 479,6 млрд. рублей с уменьшением относительно 2017 года на 315,6 млрд. рублей, из них базовые доходы составят – 4 952,0 млрд. рублей, дополнительные нефтегазовые доходы – 527,6 млрд. рублей. В сторону сдерживания падения доходов от нефтегазового сектора будет действовать увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти на 357 рублей за тонну и прогнозируемое ослабление курса рубля по отношению к доллару США.

Объем ненефтегазовых доходов в 2018–2020 годах планируется стабильно поддерживать на уровне 10% к ВВП. При этом в номинальном выражении его годовой прирост составит 9,6% в 2018 году и чуть более 5% в 2019–2020 годах. Прогнозируемое увеличение ненефтегазовых доходов связано с ростом поступлений основных внутренних налогов (налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, акцизов), а также изменениями законодательства Российской Федерации и отдельными решениями, направленными на мобилизацию доходов. При этом комитет отмечает, что не все изменения законодательства Российской Федерации, учтенные при формировании доходной части федерального бюджета, на настоящий момент законодательно оформлены, в первую очередь это касается акцизного налогообложения.

При расчете прогнозируемого объема доходов федерального бюджета на 2018–2020 годы учитывались изменения законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, вводимые и планируемые к введению в действие с 1 января 2018 года. Эти изменения приведут в совокупности к увеличению доходов федерального бюджета в 2018 году относительно действующего законодательства на 146,4 млрд. рублей или на 0,15% ВВП, а именно, изменения налогового и бюджетного законодательства – на 54,7 млрд. рублей, а другие изменения, в том числе оформленные нормативными правовыми актами, – на 91,7 млрд. рублей.

В сторону увеличения прогноза доходов федерального бюджета на 2018 год наиболее существенное влияние окажут следующие законодательные новации и принятые решения:

дополнительное зачисление в федеральный бюджет 50% налога на прибыль при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-2»: + 33,7 млрд. рублей;

понижение с 1 июля 2018 года порога беспошлинного ввоза физическими лицами товаров, отправляемых в международных почтовых отправлениях и посредством Интернет-торговли, с 1000 евро до 20 евро: + 30,0 млрд. рублей;

введение утилизационного сбора на средства производства тяжелого и энергетического машиностроения: + 28,5 млрд. рублей;

увеличение ставки акцизов на автомобильный бензин и дизельное топливо относительно ставок, установленных Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 254 ФЗ, с 1 января 2018 года на 50 копеек в расчете на 1 литр, с 1 июля 2018 года – дополнительно на 50 копеек в расчете на 1 литр при одновременном увеличении норматива зачисления акцизов на нефтепродукты в федеральный бюджет с 42,6% до 42,94%: + 25,3 млрд. рублей;

индексация на 15% ставок утилизационного сбора на колесные и самоходные транспортные средства, а также прицепы к ним: + 23,9 млрд. рублей;

расширение определения средних дистиллятов с одновременным зачислением акцизов на средние дистилляты по нормативу 50% в федеральный бюджет (в настоящее время они полностью зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации): + 16,5 млрд. рублей;

введение дифференцированной шкалы акцизов на легковые автомобили мощностью свыше 200 л. с.: + 13,9 млрд. рублей;

изменение порядка определения единицы условного топлива (Еут) и корректирующего коэффициента (Ккм), используемых при расчете налога на добычу полезных ископаемых в виде природного газа и газового конденсата организациями, являющимися собственниками объектов Единой системы газоснабжения: + 12,6 млрд. рублей;

введение не противоречащих обязательствам Российской Федерации в рамках членства в ВТО ставок ввозных таможенных пошлин на промышленную продукцию отраслей инвестиционного машиностроения, ранее не облагавшуюся ввозными таможенными пошлинами: + 10,0 млрд. рублей;

индексация ставок платы за использование лесов (в 2,17 раза): + 6,2 млрд. рублей;

повышение на 25% размера разовой и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра: + 4,9 млрд. рублей;

индексация ставок водного налога (в 1,75 раза) и ставок платы за пользование водными объектами (более чем в 2 раза): + 3,2 млрд. рублей.

Позитивной динамике доходов в трёхлетнем периоде будет также способствовать направление на выплату дивидендов не менее 50% прибыли компаний с государственным участием.

Среди факторов, приводящих к уменьшению прогнозных показателей доходов федерального бюджета в 2018 году, можно выделить следующие:

продление срока применения ставки налога на добавленную стоимость в размере 10% при реализации услуг по внутренним воздушным перевозкам пассажиров и багажа до 31 декабря 2020 года, ранее действовавшее до 31 декабря 2017 года: — 31,8 млрд. рублей;

перенос даты индексации ставок акцизов на табачную продукцию с 1 января на 1 июля 2018 года (уменьшение специфической ставки на сигареты и папиросы на 156 рублей, а минимальной специфической ставки на 212 рублей): — 16,7 млрд. рублей;

продление до 2023 года действия распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 года № 1539‑р, предусматривающего получение доходов в натуральной форме (природный газ) от реализации соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин‑2»: — 14,8 млрд. рублей.

Следует отметить расхождение в статистических данных факторного анализа изменения доходов федерального бюджета в 2018–2020 годах, представленного в тексте пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» и приложении № 2 к пояснительной записке.

Основными источниками поступлений в доходную часть федерального бюджета в 2018–2020 годах будут налог на добавленную стоимость (37–39%), налог на добычу полезных ископаемых (24–22%), таможенные пошлины (17–15%) и акцизы (7%). Следует отметить, что прогнозная структура доходов федерального бюджета меняется в сторону увеличения доли налога на добавленную стоимость (с 34,6% в 2017 году до 39,0% в 2020 году) и акцизов (с 6,7% до 7,1%) при одновременном снижении удельного веса поступлений налога на добычу полезных ископаемых (с 26,6% в 2017 году до 22,0% в 2020 году) и таможенных пошлин (с 16,9% до 15,3%). Это связано с падением доли нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета, улучшением собираемости налога на добавленную стоимость и акцизов, а также изменениями законодательства Российской Федерации, которые вступят в силу с 2018 года.

Поступление налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в федеральный бюджет, на 2018 год прогнозируется в сумме 806,1 млрд. рублей (0,8% к ВВП) с увеличением относительно оценки 2017 года на 11,2%. Затем темпы прироста планируются на уровне 2,5% и 7,2%.

Существенное увеличение поступлений налога на прибыль в 2018 году объясняется зачислением в федеральный бюджет налога на прибыль при выполнении соглашений о разделе продукции по проекту «Сахалин‑2» по нормативу 75% (ранее было 25%). Соответствующие дополнительные доходы составят 33,7 млрд. рублей в 2018 году, 17,7 млрд. рублей в 2019 году и 17,0 млрд. рублей в 2020 году. При этом, как указывается в пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2018–2020 годы, планируется их последующее перераспределение на развитие Дальневосточного федерального округа. Однако механизм данного перераспределения не уточняется.

Обеспокоенность комитета вызывает ситуация, сложившаяся с консолидированными группами налогоплательщиков (далее – КГН). До 2018 года установлен запрет на создание новых групп и присоединение к уже существующим КГН (кроме случаев реорганизации участников группы). Вместе с тем бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в первую очередь региональные бюджеты, продолжают нести существенные потери. Возможно, это связано с тем, что в расчеты закладывается более низкий уровень собираемости налога на прибыль организаций (97,5%), чем в первоначальных расчетах на 2017 год (100,0%).

Комитет считает, что Правительство Российской Федерации должно проанализировать практику применения института КГН за 2012–2017 годы и подготовить предложения по его совершенствованию. Также следует рассмотреть возможность ограничения переноса убытков по налогу на прибыль, полученных налогоплательщиками-участниками КГН в предыдущих налоговых периодах, в размере не более 30% налоговой базы текущего налогового (отчетного) периода.

Доходы федерального бюджета от уплаты налога на добавленную стоимость (далее — НДС) на 2018 год прогнозируются в сумме 5 624,9 млрд. рублей (5,8% к ВВП) с увеличением относительно 2017 года на 10,5%. В 2019 2020 годах рост поступлений НДС составит 6–7%.

Следует отметить, что рост поступлений НДС начинается уже с 2017 года (на 11,3% по сравнению с 2016 годом), что связано с проводимой Федеральной налоговой службой работой по повышению качества администрирования доходов бюджетов бюджетной системы, применением новых информационных технологий. Внедрение системы АСК-НДС, которая сопоставляет информацию из выставленных и полученных счетов фактур, введение НДС на оказание услуг в электронной форме через сеть «Интернет», меры по борьбе с «теневым сектором» позволили существенно повысить собираемость налога (почти на 0,5 процентных пункта). В расчетах доходов федерального бюджета на 2018–2020 годы планируется собираемость НДС на уровне 96,5% (в 2017 году – 96,0%).

Сдерживающими факторами для роста НДС являются многочисленные льготы, в первую очередь связанные с услугами по перевозке пассажиров и багажа различными видами транспорта. Так, установление ставки НДС в размере 0% на услуги по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в дальнем сообщении с 1 января 2017 года до 1 января 2030 года приведет к ежегодным выпадающим доходам федерального бюджета в 2018–2020 годах в размере 20,0–21,9 млрд. рублей. Указанное выше продление срока применения ставки НДС в размере 10% при реализации услуг по внутренним воздушным перевозкам снизит поступления налога в трехлетнем периоде на 92,2 млрд. рублей.

Поступления акцизов в федеральный бюджет в 2018 году увеличатся на 7,6% по сравнению с 2017 годом и составят 1 054,0 млрд. рублей (1,1% к ВВП). В 2019 году также планируется их рост на уровне 107% со снижением к 2020 году до 102,5%.

Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 254-ФЗ в основном утверждены все учтенные при формировании федерального бюджета на 2018‑2020 годы специфические ставки акцизов на отдельные подакцизные товары. Законодательно до сих пор не оформлены следующие новации:

введение с 2018 года дифференцированной шкалы акцизов на легковые автомобили мощностью свыше 200 л. с.: в размере 897 рублей за 1 л. с. для автомобилей мощностью от 200 до 300 л. с., 925 рублей за 1 л. с. для автомобилей мощностью от 300 до 400 л. с., 965 рублей за 1 л. с. для автомобилей мощностью от 400 до 500 л. с., 1084 рубля за 1 л. с. для автомобилей мощностью свыше 500 л. с.;

увеличение с 1 января 2018 года ставки акцизов на автомобильный бензин и дизельное топливо на 50 копеек в расчете на 1 литр, а с 1 июля 2018 года – дополнительно на 50 копеек в расчете на 1 литр при одновременном изменении норматива зачисления акцизов на нефтепродукты в федеральный бюджет, который составит на 2018 год 42,94%, на 2019–2020 годы – 41,86% и 41,80% соответственно (в настоящее время действуют нормативы 42,6%, 39,8% и 12,0%);

уточнение определения средних дистиллятов для целей налогообложения с одновременным зачислением акцизов на средние дистилляты по нормативу 50% в федеральный бюджет (в настоящее время действует норматив 100% в бюджеты субъектов Российской Федерации).

Указанные положения в части налогового законодательства содержатся в законопроекте «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 254-ФЗ „О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации“, который внесен в Государственную Думу вместе с проектом федерального бюджета на 2018–2020 годы. Принятие этого закона в части обложения акцизами приведет к увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации в 2018 году на 88,7 млрд. рублей. Комитет обращает внимание, что необходимо прекратить практику приостановления действия пункта 2 статьи 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой федеральные законы о внесении изменений в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Поступления налога на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) в виде углеводородного сырья в федеральный бюджет на 2018 год прогнозируется в объеме 3 547,5 млрд. рублей (3,6% к ВВП) со снижением относительно уточненной оценки поступлений за 2017 года на 8,6%. В 2019 году они также снизятся на 3,9% и только в 2020 году ожидается их рост на 3,6%.

 В соответствии с действующим законодательством комплекс мер (»налоговый маневр»), связанный с увеличением ставок НДПИ на нефть сырую в 1,7 раза и одновременным снижением вывозных таможенных пошлин на нефть в 1,9 раза и нефтепродукты в 1,7–3 раза завершается 31 декабря 2017 года. Таким образом, с 1 января 2018 года ставка НДПИ на нефть сырую установлена на уровне 919 рублей за тонну, а ставка вывозной таможенной пошлины на нефть сырую – на уровне 30%, и далее они действуют без изменений. Учитывая, что «налоговый маневр» способствовал увеличению доходной части федерального бюджета, значение коэффициента (Кгп), характеризующего экспортную доходность единицы условного топлива для налогоплательщиков, являющихся собственниками Единой системы газоснабжения, и установленного в размере 1,4441 на 2019 год (1,4022 в 2018 году) продлено на 2020 год. Это позволит в соответствии с финансово экономическим обоснованием к Федеральному закону от 29 июля 2017 года № 254-ФЗ получить дополнительные доходы федерального бюджета в 2020 году в объеме 115 млрд. рублей. Кроме того, значение понижающего коэффициента (Кк), используемого при расчете показателя, характеризующего особенности добычи нефти и увеличивающего ставку НДПИ при ее добыче (на 357 рублей за тонну в 2018 году и на 428 рублей за тонну в 2019 году), также продляется на 2020 год, что позволит получить доходы федерального бюджета в 2020 году на уровне 207 млрд. рублей.

 Вместе с тем комитет обращает внимание, что изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в части НДПИ, установленные Федеральным законом от 30 ноября 2016 года № 401-ФЗ и учтенные при формировании проекта бюджета на 2018–2020 годы, позволяют получить дополнительные доходы, но в значительной мере снижают поступления налога на прибыль в бюджеты субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется добыча углеводородного сырья. Соответственно, выпадающие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны быть компенсированы за счет дополнительных доходов федерального бюджета. Однако в рассматриваемом проекте федерального бюджета на 2018–2020 годы это не предусмотрено.

В качестве стимулирования разработки новых нефтяных месторождений предусматривается введение новой системы налогообложения дополнительного дохода от добычи нефти, предполагающего перенос налогообложения с НДПИ и вывозной таможенной пошлины на дополнительный доход от добычи нефти, величина которого будет определяться за весь срок инвестиционного проекта при разработке месторождения, а уровень налоговых изъятий будет зависеть от величины вложений в разработку месторождения с учетом фактических цен на нефть и затрат на ее добычу. В соответствии с пояснительной запиской к проекту федерального бюджета на 2018–2020 годы льготы в нефтедобыче предлагается рассматривать исключительно в рамках режима налога на добавленный доход, поэтому выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации быть не должно. Вместе с тем отсутствие в материалах, представленных одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», законопроекта о предполагаемой системе налогообложения и финансового обоснования к нему не дает возможности оценить эффективность данной системы.

С учетом того, что налоговая политика на трехлетний период будет строиться исходя из сохранения на неизменном уровне совокупной фискальной нагрузки на налогоплательщиков, расширение доходной базы федерального бюджета можно будет обеспечить только за счет улучшения собираемости и качества администрирования налогов. Необходимо искать резервы дополнительных доходных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.

По мнению комитета, такие резервы находятся в сфере регулирования оборота алкогольной и табачной продукции. Развертывание единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее – ЕГАИС) в 2016 году практически пресекло возможность реализации нелегально произведенного алкоголя в розничных магазинах. Принятые по предложению Совета Федерации меры по сокращению нелегального производства и оборота алкогольной продукции с объемной долей этилового спирта свыше 9% позволили на 28% увеличить поступления акцизов на указанную продукцию в 2016 году и более чем на 35% в январе апреле 2017 года. Этому, среди прочего, способствовало усиление контроля за незаконным оборотом алкоголя со стороны региональных властей благодаря частичному переходу на распределение доходов от акцизов между регионами пропорционально объемам продаж в системе ЕГАИС.

Вместе с тем остались вопросы, которые требуют своего решения. Это — установление дифференцированного размера государственной пошлины за выдачу лицензии на розничную продажу алкогольной продукции в зависимости от количества мест осуществления деятельности, введение обязанности производителей маркировать стеклянную тару для производства алкогольной продукции, гармонизация ставок акцизов на алкогольную и табачную продукции в рамках Евразийского экономического союза, увеличение региональной части доходов от акцизов на крепкий алкоголь исходя из объемов потребления и зачисление части доходов от акцизов на табачную продукцию в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Важными задачами являются сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений, а также льгот по региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством. В 2016 году сумма установленных законодательством Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам составила 482,7 млрд. рублей (63% от общего числа), а установленных законодательством субъектов Российской Федерации – 283,5 млрд. рублей (37%). В связи с этим необходимо ввести мораторий на новые льготы по налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты, и провести оценку эффективности всех действующих льгот на основе единой методики.

Комитет считает, что «правило двух ключей» должно распространяться также на установленные на федеральном уровне налоговые льготы и преференции по федеральным налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты. В этом случае прекратится практика внесения Правительством Российской Федерации законопроектов, предусматривающих льготы и освобождения, которые приводят к выпадающим доходам бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Традиционно основной частью неналоговых доходов являются доходы от внешнеэкономической деятельности, которые в 2018 году составят 2 585 млрд. рублей, в 2019 году – 2 522 млрд. рублей, в 2020 году – 2 588 млрд. рублей. Они увеличатся по сравнению с уточненной оценкой 2017 года на 3,4%, в 2019 году прогнозируется их сокращение на 2,4% и затем снова увеличение на 2,6%.

Такая «нестабильность» доходов от внешнеэкономической деятельности объясняется неравномерностью поступлений вывозных таможенных пошлин, которая связана с несколькими факторами: истечение срока соглашения об ограничении добычи нефти (действует до марта 2018 года), в результате чего средневзвешенная ставка экспортной пошлины на нефть сырую составляет 72,1 долл. США за тонну, что на 16,5% выше учтенной в федеральном бюджете на 2017 2019 годы. В 2019 прогнозируется постепенное снижение цен на нефть и ставок экспортных пошлин (65,4 долл. США за тонну), что, соответственно, снизит доходы федерального бюджета. В 2020 году определенное увеличение будет достигнуто в результате изменения курса доллара, повышения цены на нефть, увеличения вывозной таможенной пошлины (67,8 долл. США за тонну) и увеличения объемом экспорта нефти.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту федерального бюджета на 2018–2020 годы можно сделать вывод об увеличении объема импорта товаров, что в свою очередь увеличит поступления в федеральный бюджет от ввозных таможенных пошлин: в 2018 году – на 6,7 млрд. рублей по отношению к предыдущему году, в 2019 году – на 3,0 млрд. рублей, в 2020 году – на 2,9 млрд. рублей.

В соответствии с установленными Таможенным кодексом ЕАЭС ставки беспошлинного ввоза товаров физическими лицами в отношении товаров, отправляемых в международных почтовых отправлениях и осуществляемые посредством Интернет-торговли, установлены на уровне 1000 евро – с 1 июля 2018 года, 500 евро – в 2019 году и 200 евро – в 2020 году. Вместе с тем национальным законодательствам разрешено устанавливать более жесткие рамки беспошлинного ввоза таких товаров. Порог беспошлинного ввоза снижается до 20 евро, что увеличит доходы федерального бюджета на 30 млрд. рублей в 2018 году и на 60 млрд. рублей начиная с 2019 года. Принятое решение должно сократить количество коммерческих партий, которые приобретаются под видом товаров для личного пользования, и привезти к улучшению экономических условий и выравниванию конкуренции на рынке. Однако такое резкое снижение порога беспошлинной торговли (в 50 раз) в действующих экономических условиях может негативно отразиться на рядовых покупателях, для которых приобретение товаров посредством Интернет‑торговли является хорошим способом экономии своих денежных средств, и создать отрицательный социальный эффект.

В отношении других видов неналоговых доходов также предлагается ряд изменений, направленных на увеличение размера указанных доходов.

После существенного снижения поступлений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, (на 63,2% в 2017 году по сравнению с 2016 годом) предполагается постепенное ежегодное увеличение указанных доходов в 2018–2020 годах (на 23,6%, на 6,0% и на 3,7% соответственно).

Основным фактором роста этой категории доходов станет увеличение доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, а также дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации. Данные доходы в 2018‑2020 годах составят от 379,9 млрд. рублей до 456,9 млрд. рублей. При расчете доходов от дивидендов учтено перечисление в федеральный бюджет 50% от чистой прибыли компаний за 2017–2019 годы, приходящейся на долю Российской Федерации. Таким образом, в следующем бюджетном цикле планируется постепенный и стабильный рост доходов после значительного увеличения в 2016 году до 919 млрд. рублей в связи с разовым поступлением дивидендов АО «Роснефть» (по итогам реализации акций ПАО «НК Роснефть») и сокращения до 234,4 млрд. рублей в 2017 году в связи в принятием по ряду крупнейших акционерных обществ (ПАО «Газпром», ПАО «Транснефть», ПАО «Россети») решений о направлении на выплату дивидендов по итогам 2016 года менее 50% чистой прибыли.

В результате объединения с 2018 года Резервного фонда и Фонда национального состояния в 2018–2020 годах не предполагается доходов от управления средствами Резервного фонда. Доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния, на базе которого осуществляется объединение, в 2018 году увеличатся относительно оценки 2017 года на 11,2% с последующим снижением к 2020 году на 26,2%.

Принимая во внимание, что в 2017–2019 годах Банк России не планирует получение прибыли, поступление средств от части прибыли Банка России в федеральный бюджет не предполагается.

В части доходов от платежей при пользовании природными ресурсами в 2018–2020 годах планируется постепенный рост: в 2018 году — на 16,9%, в 2019 году — на 1,6%, в 2020 году — на 4%. При этом размер доходов от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду указан без изменения в течение трех лет на уровне 719,1 млн. рублей, что связано с сохранением ставок платы без изменения в 2018 году, на 2019–2020 годы ставки не установлены.

Проектом бюджета предусмотрено увеличение в 2018–2020 годах ставок сразу нескольких категорий неналоговых платежей при пользовании природными ресурсами:

платы за использование лесов (в среднем в 1,5 – 2,5 раза);

платы за пользование водными объектами (в 1,25 раза при использовании водных объектов для производства электрической энергии и в 10 раз при использовании акватории поверхностных водных объектов дополнительно к установленной с 2015 года ежегодной индексации в 1,15 раз);

утилизационного сбора с 2018 года на 15% на колесные транспортные средства и самоходные машины и прицепы к ним.

Кроме того, планируется введение с 2018 года утилизационного сбора на средства производства по адвалорной ставке 7%.

Указанные изменения позволят получить в 2018 году дополнительные доходы в размере 60 млрд. рублей.

В 2019 году планируется ввести инвестиционный сбор в морских портах в размере 25% от действующих портовых сборов, а также направить чистую прибыль ФГУП «Росморпорт» в объеме указанного сбора в федеральный бюджет, что позволит получить 6 млрд. рублей дополнительных доходов. Указанные денежные средства предполагается направить на увеличение объема бюджетных ассигнований в 2019–2020 годах на реализацию мероприятий по развитию инфраструктуры внутреннего водного транспорта.

Важным стимулом оживления экономической активности может стать снижение фискальной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. В настоящее время Правительством Российской Федерации создана рабочая группа с участием представителей Совета Федерации, которая занимается вопросами системного правового регулирования неналоговых платежей, установленных для субъектов предпринимательской деятельности. Разработан проект федерального закона «О регулировании обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», внесение которого в Государственную Думу, по мнению комитета, следует ускорить. Утверждение единого перечня указанных платежей, определение общих принципов их установления, исчисления и уплаты, отмена неэффективных платежей будут способствовать существенному улучшению условий ведения бизнеса.

 
III. Расходы федерального бюджета

Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2018‑2020 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

1) определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2018 и 2019 годы на основе первоначально утвержденных бюджетных ассигнований, «базовые» объемы 2020 года приняты равными «базовым» объемам 2019 года;

2) уточнение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2018‑2020 годы с учетом:

уменьшения объемов бюджетных ассигнований по расходным обязательствам ограниченного срока действия, а также в связи с уменьшением контингента получателей бюджетных средств;

увеличения бюджетных ассигнований по мероприятиям «длящегося» характера, возникшим в ходе исполнения федерального бюджета в 2017 году;

индексации социальных расходов;

изменения бюджетных ассигнований на оплату расходных обязательств, выраженных в иностранной валюте, в связи с прогнозируемым среднегодовым курсом доллара США по отношению к рублю в 2018 году – 64,7 рублей за доллар США, в 2019 году – 66,9 рублей за доллар США, в 2020 году – 68,0 рублей за доллар США.

Правительством Российской Федерации продолжается реализация программы бюджетной консолидации расходов федерального бюджета, разработанной при подготовке федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. В результате этого расходы федерального бюджета на 2018–2020 годы, сформированные с учетом новых бюджетных правил, имеют тенденцию ежегодного снижения в течение всего трехлетнего периода.

Общий объем расходов федерального бюджета в 2018 году предлагается утвердить в размере 16 529,2 млрд. рублей, в 2018–2019 годах – 16 373,7 млрд. рублей и 17 155,3 млрд. рублей соответственно.

Предусматривается сокращение расходов федерального бюджета в 2018 году по сравнению с оценкой исполнения федерального бюджета в 2017 году на 2,1% и увеличение по сравнению с законодательно установленными показателями в 2017 году на 3,1%.

В 2019 году расходы федерального бюджета сократятся по сравнению с предыдущим годом на 0,9% и увеличатся в 2020 году на 4,8%.

При этом планируется снижение общего объема расходов федерального бюджета в среднесрочной перспективе с 18,1% в ВВП в 2017 году до 15,6% в ВВП в 2020 году. Последний раз расходы федерального бюджета на уровне 16% в ВВП были в 2006 году.

В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 262‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» в составе основных характеристик федерального бюджета на 2019 год не предусматриваются условно утверждаемые расходы, а на 2020 год условно утверждаемые расходы предусмотрены в объеме 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода (428,9 млрд. рублей).

В рамках представленного законопроекта предусматриваются некоторые изменения структуры расходов федерального бюджета в результате незначительного сокращения текущих расходов, в том числе общегосударственных расходов, расходов на национальную оборону, социальную политику.

Расходы по разделу «Общегосударственные вопросы» в 2018 году увеличиваются по сравнению с 2017 годом на 15,8 млрд. рублей (или на 1,2%) и составят 1 305,8 млрд. рублей. В 2019‑2020 годах номинальные объемы расходов по данному разделу практически останутся неизмененными и составят 1 243,5 млрд. рублей и 1 238,9 млрд. рублей соответственно. При этом к 2020 году по сравнению с 2017 годом их доля в общем объеме расходов сократится с 7,6% до 7,4% при одновременном снижении их доли по отношению к ВВП с 1,4% до 1,1%.

Расходы по разделу «Национальная оборона» в 2018 году сокращаются по сравнению с 2017 годом на 100,5 млрд. рублей (или на 3,5%) и составят 2 771,8 млрд. рублей. При ежегодном увеличении данные расходы к 2020 году определены в размере 2 808,0 млрд. рублей. Их доля в общем объеме расходов сокращается с 17,0% в 2017 году до 16,8% в 2020 году и снижается по отношению к ВВП с 3,1% до 2,5%.

Расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» планируется увеличить с 1 977,3 млрд. рублей в 2017 году до 2 140,7 млрд. рублей в 2020 году. При этом по отношению к ВВП доля данных расходов будет снижаться с 2,1% в 2017 году до 1,9% в 2020 году, а в общем объеме расходов федерального бюджета они увеличится с 11,7% в 2017 году до 12,8% в 2020 году.

Предусматривается увеличение расходов в номинальном выражении по разделу «Национальная экономика» с 2 404,1 млрд. рублей в 2018 году до 2 438,7 млрд. рублей в 2020 году. При этом в 2018 году указанные расходы сокращаются на 160,9 млрд. рублей (или на 6,3%) по сравнению с уточненной оценкой 2017 года и увеличиваются по сравнению с первоначально утвержденными объемами на 140,3 млрд. рублей (или на 6,2%).

По отношению к объему ВВП доля расходов раздела «Национальная экономика» составит в 2017 году 2,8%, в 2018 году – 2,5%, в 2019 году – 2,3% и в 2020 году – 2,2%. Также предусмотрено сокращение данных расходов по отношению к общему объему расходов федерального бюджета с 15,2% в 2017 году до 14,6% в 2020 году.

Комитет отмечает фактическое снижение государственной поддержки национальной экономики за счет средств федерального бюджета, что в условиях действующих санкций может негативно сказаться на ее динамичном развитии.

На фоне сокращения расходов практически по всем разделам функциональной классификации предусматривается значительное увеличение расходов на обслуживание государственного долга, которые вырастут к 2020 году по сравнению с 2017 годом на 149,8 млрд. рублей (или на 20,8%) и составят 869,8 млрд. рублей (0,8% к ВВП).

Бюджетные ассигнования по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» в 2018 году составят 824,3 млрд. рублей, а в 2019 году – 819,1 млрд. рублей. По отношению к объему ВВП соответствующего года доля данных расходов составит в 2018‑2020 годах 0,8%. Доля в общем объеме расходов федерального бюджета по сравнению с 2017 годом (4,3%) увеличится и составит в 2018–2019 годах –5,0%, в 2020 году – 5,2%.

Увеличение расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2020 году относительно предшествующего года на 50,7 млрд. рублей обусловлено планируемым ростом государственного долга Российской Федерации, а также ростом прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю.

Анализ расходов федерального бюджета показал сокращение в 2018‑2020 годах бюджетных ассигнований по отдельным направлениям на 2% по сравнению с «базовыми» объемами, утвержденными на 2017–2019 годы Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

В результате данного решения предусмотрено сокращение, в том числе социально-значимых расходов. В этой связи комитет считает, что в условиях сохранения бюджетных ограничений формирование предельных объемов бюджетных ассигнований должно исходить, прежде всего, из сокращения неэффективных расходов и издержек, а также концентрации расходов на наиболее приоритетных направлениях.

Расходы по разделу «Социальная политика» установлены на 2018 год в объеме 4 706,1 млрд. рублей, на 2019 год – 4 741,8 млрд. рублей и на 2020 год – 4 873,3 млрд. рублей. Следует отметить планируемое ежегодное снижение доли данных расходов к объему ВВП с 5,5% в 2017 году до 4,4% в 2020 году.

В общем объеме расходов федерального бюджета доля расходов по разделу «Социальная политика» в 2018 году по сравнению с 2017 годом снизится с 30,0% до 28,5%, но в 2019–2020 годах увеличится до 29,0% и 29,1% соответственно.

Основная доля расходов по разделу «Социальная политика» приходится на межбюджетные трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации, которые в 2018‑2020 годах составят более 70% в общем объеме расходов по данному разделу. При этом в 2018 году объем указанных межбюджетных трансфертов сократится по сравнению с 2017 годом на 10,8% и составит 3 349,1 млрд. рублей. По сравнению с предыдущим годом в 2019 году объем трансферта сократится на 0,2%, а в 2020 году – увеличится на 2,8%. При этом их доля в общем объеме расходов будет на уровне близком к 20% (в 2017 году этот показатель составил 22,1%).

Сокращение трансфертов Пенсионному фонду Российской Федерации в 2018 году обусловлено, прежде всего, сокращением трансфертов на обязательное пенсионное страхование, которые в 2018 году определены в объеме 693,7 млрд. рублей или 70,1% к уровню предыдущего года. В 2019‑2020 годах данные трансферты запланированы в размере 640,6 млрд. рублей (92,3%) и 668,9 млрд. рублей (104,4%) соответственно.

На валоризацию величины расчетного пенсионного капитала предусматривается направить в 2018 году 682,9 млрд. рублей (99,2% к уровню предыдущего года), в 2019 году – 685,7 млрд. рублей (100,5%), в 2020 году – 685,9 млрд. рублей (100,0%).

Объем межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование и валоризацию величины расчетного пенсионного капитала, определен исходя из их индексации с 1 января 2018 года на 3,7% в целях обеспечения реального роста пенсий в 2018 году (прогнозируемый индекс роста потребительских цен на 2017 год – 3,2%), с 1 февраля 2019 и 2020 годов — на 4,0%. Объем трансферта на валоризацию величины расчетного пенсионного капитала и обязательное пенсионное страхование установлен с учетом отказа от индексации пенсий работающим пенсионерам. При этом принято решение о продлении моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования на 2018‑2020 годы.

Сокращение расходов федерального бюджета на пенсионное обеспечение в 2018 году по сравнению с предыдущим годом связано, прежде всего, с отсутствием единовременной выплаты пенсионерам в отличие от 2017 года, а также более низким размером индексации пенсии на фактический уровень инфляции предыдущего года (3,7% в 2018 году вместо 5,8% в 2017 году).

В рамках трехлетнего бюджета предусматривается также индексация:

 ежемесячных денежных выплат с 1 февраля в 2018 году на 3,2%, в 2019–2020 годах — на 4,0%;

социальных пенсий с 1 апреля 2018 года на 4,1% исходя из темпа роста прожиточного минимума пенсионера, в 2019–2020 годах — на 3,7% и 2,6% соответственно.

На выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению предусматриваются бюджетные ассигнования в 2018 году в объеме 453,8 млрд. рублей (103,5% от уровня предыдущего года), в 2019 году – 474,9 млрд. рублей (104,7%), в 2020 году – 496,4 млрд. рублей (104,5%), которые определены с учетом отдельных мер, направленных на совершенствование пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих. При этом в пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2018‑2020 годы не представлена информация, какие меры предполагается реализовать в этом направлении.

Трансферт на компенсацию выпадающих доходов бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование определен в объеме 499,9 млрд. рублей в 2018 году (115,2% к уровню 2017 года), в 2019 году — 534,3 млрд. рублей (106,9%), в 2020 году — 582,3 млрд. рублей (109,0%).

Комитет обращает внимание на сокращение объемов выплат федеральной социальной доплаты к пенсии по сравнению с показателями, законодательно установленными федеральным бюджетом на 2017–2019 годы, увеличение которых было обусловлено ростом численности получателей и увеличением размеров выплат. На выплату указанной доплаты предусматриваются средства федерального бюджета в размере 94,5 млрд. рублей в 2018 году (86,2% к уровню предыдущего года), в 2019 году – 99,1 млрд. рублей (104,9%), в 2020 году – 99,1 млрд. рублей (100,0%).

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации в 2018 году составят 46,3 млрд. рублей (107,7% к уровню предыдущего года), в 2019‑2020 годах трансферт составит 32,4 млрд. рублей (69,9%) и 32,7 млрд. рублей (100,9%) соответственно.

В 2018–2020 годах предусматриваются межбюджетные трансферты из федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов в связи с применением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством для отдельных категорий плательщиков: в 2018 году — в сумме 16,5 млрд. рублей, в 2019‑2020 годах — в сумме 2,3 и 2,4 млрд. рублей соответственно. Сокращение данных трансфертов в 2019–2020 годах обусловлено переходом с 2019 года отдельных льготных категорий плательщиков страховых взносов (в виде организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, или уплачивающих единый налог на вмененный доход, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения) с льготного тарифа страхового взноса (по ставке 0%) на тариф страховых взносов для основных категорий плательщиков (в размере 2,9%).

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации в 2018–2020 годах не предусматриваются.

Расходы на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, в том числе на изготовление и ремонт протезно‑ортопедических изделий, увеличены по сравнению с предыдущими законодательно установленными объемами на 2,4 млрд. рублей и составят в 2018–2020 годах 26,5 млрд. рублей.

Следует отметить снижение субвенций на оплату жилищно‑коммунальных услуг отдельным категориям граждан в 2018 году по сравнению с предыдущим годом на 2,1 млрд. рублей (или на 1,9%) и сохранение в 2019–2020 годах объема данных субвенций на уровне 2017 года, что фактически означает их реальное сокращение.

Межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2018 году определены в размере 32,2 млрд. рублей (117,5% к уровню предыдущего года), в 2019 году – 5,8 млрд. рублей. (18,0%). Указанные средства предназначены для компенсации выпадающих доходов в связи с установлением отдельным категориям плательщиков льготного тарифа на уплату страховых взносов на ОМС работающего населения. В 2020 году объем данных средств определен в размере 6,1 млрд. рублей. Уменьшение размера межбюджетных трансфертов на указанные цели в 2019–2020 годах объясняется переходом большинства категорий льготных плательщиков страховых взносов на полный тариф.

В 2020 году объем межбюджетных трансфертов бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования установлен в размере 83,2 млрд. рублей, из которых 77,1 млрд. рублей предусмотрены на оплату высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, что обусловлено значительным сокращением остатков средств на счетах фонда, за счет которых финансируется в настоящее время высокотехнологичная медицинская помощь.

На выплату материнского (семейного) капитала предусмотрены межбюджетные трансферты в 2018 году в объеме 341,5 млрд. рублей (99,1% к уровню 2017 года), в 2019 году — 311,4 млрд. рублей, в 2020 году – 292,7 млрд. рублей. Сокращение бюджетных ассигнований на выплату материнского капитала планируется в связи с завершением с 1 января 2019 года данной государственной поддержки и снижением количества обращений за получением сертификатов на материнский (семейный) капитал.

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, определены на 2018 год в объеме 7,1 млрд. рублей, что лишь на 0,2 млрд. рублей превышает показатель 2017 года. В 2019 году предусматривается увеличение объема указанных субсидий до 7,4 млрд. рублей и в 2020 году – сокращение до 7,05 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что оказание федеральной помощи регионам в таких объемах не позволит решить проблему ликвидации имеющейся у субъектов Российской Федерации задолженности по обеспечению жильем детей-сирот. В связи с этим комитет считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации не только рассмотреть вопрос об увеличении субсидий регионам на предоставление жилых помещений детям-сиротам, но и разработать меры по решению проблемы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В проекте федерального бюджета на 2018–2020 годы объём расходов по разделу «Образование» на 2018 год определён в сумме 663,2 млрд. рублей (105,3% к уровню 2017 года). Доля указанных расходов в общем объёме расходов федерального бюджета в 2020 году по сравнению с 2017 годом также увеличивается (с 3,7% до 4%).

Как и в предыдущие годы, большую долю расходов в структуре раздела (54,9% расходов в 2018 году) составляют расходы на реализацию образовательных программ в вузах и научных организациях, которые планируется увеличить в 2020 году по сравнению с 2018 годом на 18,6 млрд. рублей (с 364,2 млрд. рублей до 382,8 млрд. рублей или на 5,1% к уровню 2018 года).

Кроме того, значительную долю расходов в структуре раздела составляют расходы на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях, которые в 2020 году планируется сохранить на уровне 2017 года в объеме 25 млрд. рублей без учёта прогнозируемого уровня инфляции. Следует обратить внимание, что указанные расходы в 2018 году по сравнению с 2017 годом планируется уменьшить на 0,5 млрд. рублей (или на 2%) до 24,5 млрд. рублей, что комитет считает необоснованным.

Также необходимо отметить, что к числу значительных расходов в общей структуре расходов федерального бюджета на 2018–2020 годы относятся расходы на науку гражданского значения, которые планируется увеличить в 2020 году по сравнению с 2017 годом на 7,5 млрд. рублей (с 339,1 млрд. рублей до 346,6 млрд. рублей или на 2,2% к уровню 2017 года). В 2018 году на указанные цели предусмотрено выделение 362,2 млрд. рублей, в том числе на финансирование:

фундаментальных научных исследований – 151,7 млрд. рублей;

прикладных научных исследований – 210,5 млрд. рублей.

Вместе с тем комитет обращает внимание, что в части финансирования прикладных научных исследований в 2020 году по сравнению с 2017 годом предусматривается снижение уровня финансирования на 34,8 млрд. рублей (или на 15,5%), что обусловлено прекращением действия к 2020 году отдельных мероприятий государственных программ Российской Федерации (в основном мероприятий федеральной целевой программы «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012–2020 годы»).

Объём расходов по разделу «Здравоохранение» на 2018 год установлен в сумме 460,3 млрд. рублей (101,7% к уровню 2017 года). Доля указанных расходов в общем объёме расходов федерального бюджета увеличивается в 2020 году по сравнению с 2017 годом на 0,3% (с 2,7% до 3%).

Как и в предыдущие годы, значительную долю расходов в структуре раздела составляют расходы на обеспечение населения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов в амбулаторных условиях. На указанные цели в проекте федерального бюджета на 2018–2020 годы предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 53,7 млрд. рублей в 2018 году, 54,6 млрд. рублей — в 2019–2020 годах.

Объём расходов по разделу «Физическая культура и спорт» в 2020 году по сравнению с 2017 годом резко снижается с 101,9 млрд. рублей до 38,9 млрд. рублей (38,2% к уровню 2017 года). При этом в 2,5 раза снижается доля указанных расходов по отношению к ВВП (с 0,1% в 2017 году до 0,04% в 2020 году), и одновременно в 3 раза уменьшается их доля в структуре расходов федерального бюджета (с 0,6% до 0,2%).

Комитет обращает внимание, что объём расходов по разделу «Культура, кинематография» в 2020 году по сравнению с 2017 годом значительно снижается почти по всем целевым показателям, в том числе по своему удельному весу в общем объёме расходов федерального бюджета (с 0,6% до 0,5%). Так, на 2020 год указанные расходы установлены в сумме 84,5 млрд. рублей (80,3% к уровню 2017 года). По отношению к ВВП доля расходов по данному разделу в 2020 году сохраняется на уровне 2017 года и составляет 0,1%.

Значительное место в структуре раздела продолжают занимать расходы на финансирование подпрограмм «Наследие» и «Искусство» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы», на финансирование которых в совокупности в 2018 году предусмотрено 53,3 млрд. рублей, что составляет 56,9% от общего объёма расходов по данному разделу.

Комитет отмечает резкое (более чем в 15 раз) запланированное сокращение в 2020 году по сравнению с 2017 годом объёма финансовой поддержки мероприятий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере культуры (с 4,6 млрд. рублей до 0,3 млрд. рублей), что обусловлено, в основном, завершением срока реализации указанных мероприятий.

Также следует обратить внимание, что объём расходов по разделу «Средства массовой информации» в 2020 году по сравнению с 2017 годом существенно снижается почти по всем целевым показателям. На 2020 год он установлен в сумме 67,9 млрд. рублей, что составляет 84,7% к уровню 2017 года. Доля указанных расходов в общем объёме расходов федерального бюджета также уменьшается (с 0,5% в 2017 году до 0,4% в 2020 году).

Подавляющую долю расходов в структуре раздела, как и ранее, составляют расходы на телевидение и радиовещание, которые в 2018 году запланированы в сумме 68,7 млрд. рублей, что составляет 83,4% от всего объёма расходов по данному разделу. При этом предусматривается снижение указанных расходов на 10,9 млрд. рублей или 16,9% в 2020 году по сравнению с 2017 годом.

На исполнение федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в 2018 году предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 658,5 млрд. рублей, в том числе на государственный оборонный заказ, – 104,3 млрд. рублей, в 2019 году – 573,7 млрд. рублей (107,3 млрд. рублей соответственно), 2020 году – 533,6 млрд. рублей (98,1 млрд. рублей соответственно).

Комитет отмечает, что продолжается практика включения в ФАИП объектов, по которым установлены ограничения на выполнение работ и финансирование в связи с отсутствием утвержденной в установленном порядке проектной документации и (или) детализации мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), что свидетельствует о включении в ФАИП на 2018 год объектов, не готовых к началу строительства в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Планируется включить 94 новых объекта капитального строительства с началом реализации в 2018 году, из которых по 29 объектам решение было принято при формировании федерального бюджета в предыдущем бюджетном цикле.

По 12 вновь включаемым объектам полностью или частично отсутствует необходимая документация на 2018 год. В рамках 2019–2020 годов полностью или частично отсутствует необходимая документация по 9 вновь включаемым объектам капитального строительства.

Комитет обращает внимание, что практика включения в ФАИП объектов, не готовых к началу строительства (реконструкции) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, регулярно приводит к неоднократным корректировкам ФАИП, к увеличению или срыву сроков или невозможности осуществления строительства, к перераспределению или сокращению значительных объемов средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию ФАИП. Так, из общего числа строек и объектов, предусмотренных к вводу в текущем году, были завершены строительством и введены в эксплуатацию в 2014 году — 47,3%, в 2015 году — 50,5%, в 2016 году — 55,1% объектов.

Суммарный объем бюджетных ассигнований на ФАИП за 2015 год был сокращен на 166,5 млрд. рублей или на 15,3%. В ходе внесения изменений в федеральный бюджет в 2016 году объем бюджетных ассигнований на реализацию ФАИП был сокращен на 13,9%. По состоянию на 1 сентября 2017 года, объем бюджетных ассигнований предусмотренный на 2017 год, увеличился на 6,2%.

Адресной программой в 2018 году предлагается предусмотреть реализацию 846 объектов капитального строительства, мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), объектов недвижимого имущества, из которых только 280 объектов (30%) подлежат вводу в эксплуатацию в 2018 году. Адресно распределены бюджетные ассигнования только по 738 объектам, из них 117 объектов собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

На предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, проектом федерального бюджета на 2018–2020 годы запланировано на 2018 год – 93,1 млрд. рублей (в том числе в объекты капитального строительства – 14,7 млрд. рублей), на 2019 год – 48,98 млрд. рублей (в том числе в объекты капитального строительства 12,5 млрд. рублей), на 2020 год – 45,4 млрд. рублей (в том числе в объекты капитального строительства 16,0 млрд. рублей).

Планируется направить дополнительные бюджетные ассигнования на взнос в уставный капитал ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация» на финансовое обеспечение затрат в рамках реализации проекта по созданию широкофюзеляжного дальнемагистрального самолета в 2018 году в сумме 2 млрд. рублей.

В связи с ростом объемов производства самолетов «Сухой Суперджет 100» и выпуском на рынок самолета МС-21 планируется увеличить финансирование на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в 2008–2018 годах в российских кредитных организациях и в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на закупку воздушных судов с последующей их передачей российским авиакомпаниям по договорам лизинга (аренды), а также на приобретение тренажеров для российских воздушных судов (на 1,1 млрд. рублей в 2018 году, на 2,1 млрд. рублей в 2019 году, на 2,4 млрд. рублей — в 2020 году).

Имущественный взнос в государственную корпорацию Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в целях оказания финансовой поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ модернизации систем коммунальной инфраструктуры в связи с продлением его деятельности до 1 января 2019 года установлен в 2018 году в размере 5,0 млрд. рублей.

Планируется имущественный взнос в государственную корпорацию «Внешэкономбанк» на возмещение части затрат, связанных с поддержкой производства высокотехнологичной продукции, в 2018 году в объеме 1,2 млрд. рублей, в 2019 году – 1,3 млрд. рублей.

Вместе с тем необходимо отметить, что в материалах к проекту федерального бюджета на 2018–2020 годы не содержится данных о размерах временно свободных средств на счетах акционерных обществ и расчетов потребности в указанных инвестициях. В то же время, по данным Счетной палаты Российской Федерации, общий объем временно свободных средств государственных корпораций и государственной компании по состоянию на 1 сентября 2017 года составил около 164 млрд. рублей (на 1 сентября 2016 года – около 187 млрд. рублей). При этом доходы государственных корпораций и государственной компании от инвестирования временно свободных средств по состоянию на 1 сентября 2017 года составили около 4 млрд. рублей (на 1 сентября 2016 года – около 5 млрд. рублей).

Следует обратить внимание, что утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2016 года № 530-р перечень субсидий юридическим лицам, договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций которым не подлежат казначейскому сопровождению в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ, требует дополнительного уточнения и сокращения, поскольку по итогам 2016 года казначейскому сопровождению подлежали только 31,4% объема субсидий и взносов.

Проект федерального бюджета на 2018–2020 годы не предполагает реализацию новых крупных программ и проектов в экономике и в социальной сфере. Например, в проект бюджета не включена программа «Цифровая экономика», которая признана приоритетным направлением повышения технологического уровня экономики России.

В соответствии с перечнем государственных программ, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950-р, государственные программы, как и в прошлые годы, сгруппированы по 5 основным направлениям.

Протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 22 марта 2017 года № 3 определены государственные программы, в отношении которых предусматривается перевод с 2018 года на механизмы проектного управления (далее – «пилотные» государственные программы):

государственная программа «Развитие здравоохранения»;

государственная программа «Развитие образования» на 2013–2020 годы;

государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»;

государственная программа «Развитие транспортной системы»;

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы.

В своем заключении Счетная палата Российской Федерации отмечает, что предложенный механизм внедрения проектного управления ориентирован в основном на оптимизацию формата государственных программ, процедур их разработки, но не предполагает учет результатов оценки эффективности мероприятий при планировании бюджетных ассигнований. При этом целевые показатели, предусмотренные в проектах паспортов государственных программ «Развитие здравоохранения» и «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы», не соответствуют аналогичным показателям, содержащимся в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Кроме того, требования к содержанию государственных программ, утвержденные Порядком разработки и эффективности государственных программ, не содержат положений о необходимости соответствия целей и показателей приоритетных проектов (программ) целям и показателям соответствующих подпрограмм. Это может затруднить процесс интеграции приоритетных проектов (программ) в государственные программы.

На реализацию 24 приоритетных проектов (программ) выделяется в 2018 году 171,99 млрд. рублей, в 2019 году – 94,77 млрд. рублей и в 2020 году – 56,45 млрд. рублей, то есть в плановом периоде произойдет существенное сокращение объемов их финансирования. При этом на приоритетные проекты «Безопасные и качественные дороги» и «Обеспечение качества жилищно-коммунальных услуг» в плановом периоде бюджетных ассигнований не предусмотрено. На 2020 год не запланировано выделение средств на финансирование проектов «ВУЗы как центры пространства инноваций», «Реформа контрольной и надзорной деятельности» и «Обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации».

По ряду проектов, имеющих системное значение для перехода российской экономики к инвестиционному типу развития на базе высокотехнологичных производств, предусмотрено существенное сокращение расходов в плановом периоде. Так, в период 2018–2020 годов финансирование проекта «Малый бизнес и поддержка предпринимательской инициативы» уменьшено с 9,8 млрд. рублей до 0,25 млрд. рублей, проекта «Ипотека и арендное жилье» — с 20,0 млрд. рублей до 6,01 млрд. рублей, «Международная кооперация и экспорт в промышленности» — с 16,04 млрд. рублей до 1,47 млрд. рублей.

 IV. Источники финансирования дефицита федерального бюджета. Государственный долг

В условиях сбалансированного восстановления экономики, снижения инфляции и процентных ставок очередной трехлетний бюджетный период характеризуется постепенным сокращением дефицита федерального бюджета с 1,3% в ВВП в 2018 году до 0,8% в ВВП в 2020 году.

Размер дефицита федерального бюджета в 2018 году составит 1 271,4 млрд. рублей, в 2019 году — 819,1 млрд. рублей, в 2020 году — 869,9 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что параметры дефицита федерального бюджета определены с учетом необходимости поддержания устойчивости федерального бюджета, а также с учетом возобновления действия «бюджетного правила», устанавливающего предельный объем расходов федерального бюджета при базовой цене на нефть в размере 40 долл. США за баррель.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2018–2020 годах, как и в прошлые годы, остаются средства, привлекаемые за счет государственных внутренних заимствований, а также накопленные резервы, которые в соответствии с принятыми изменениями бюджетного законодательства будут объединены на базе Фонда национального благосостояния начиная с 2018 года.

В 2018 году на покрытие дефицита федерального бюджета будут направлены 1 113,7 млрд. рублей из средств Фонда национального благосостояния, а также иные источники в размере 685,3 млрд. рублей, обеспеченные за счет средств, привлекаемых от размещения государственных долговых обязательств.

В 2019–2020 годах основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета будут являться государственные заимствования. Использование средств Фонда национального благосостояния предусмотрено в объеме 4,5 млрд. рублей в 2019 году и 3,8 млрд. рублей в 2020 году. Данные средства будут направлены на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную пенсию.

Несмотря на использование средств Фонда национального благосостояния в 2018–2020 годах, его размер будет увеличиваться с 3 901,2 млрд. рублей (4,0% к ВВП) в начале 2018 года до 4 488,0 млрд. рублей (4,1% к ВВП) к концу 2020 года. Пополнение Фонда национального благосостояния будет осуществляться за счет перечисления дополнительных нефтегазовых доходов и накопленной положительной курсовой разницы при переоценке средств фонда. Доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния в соответствии с принятыми законодательными решениями будут направляться до 1 февраля 2020 года непосредственно в доходную часть федерального бюджета.

На фоне осуществления в 2018–2020 годах государственных заимствований сохраняется тенденция роста объема государственного долга Российской Федерации (далее – государственный долг).

По итогам 2018 года объем государственного долга составит 15 234,6 млрд. рублей (15,6% к ВВП), 2019 года – 16 359,8 млрд. рублей (15,8% к ВВП) и 2020 года – 17 651,6 млрд. рублей (16,0% к ВВП).

Как положительный фактор необходимо отметить сохранение преобладания в общем объеме государственного долга внутреннего долга над внешним. Так, в общем объеме государственного долга его доля составит 68,9% в 2018 году, 69,8% в 2019 году и 72,0% в 2020 году.

К концу 2020 года прогнозируемое увеличение государственного долга по отношению к 2016 году составит 6 541,8 млрд. рублей, что соответствует почти 60% росту долговой нагрузки федерального бюджета. Вместе с тем комитет отмечает, что несмотря на увеличение в трехлетнем периоде государственного долга, накопленный объем долговых обязательств перед национальными и зарубежными кредиторами федеральному бюджету позволит сохранять долговую устойчивость на безопасном уровне в соответствии с международными стандартами.

Рост долговой нагрузки федерального бюджета приведет к существенному росту расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга с 730,3 млрд. рублей в 2017 году до 824,3 млрд. рублей в 2018 году (на 12,9%). В 2019–2020 годах объем расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга существенно не меняется и составляет 819,1 млрд. рублей и 869,8 млрд. рублей соответственно.

Комитет обращает внимание, что наряду с абсолютными показателями по обслуживанию государственного долга также увеличиваются и относительные показатели. Доля расходов по обслуживанию государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета увеличивается с 4,4% в 2017 году до 5,0% в 2018–2019 годах и 5,1% в 2020 году.

Таким образом, процентные расходы федерального бюджета будут на 27% превосходить дотации федерального бюджета, направляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, а также ассигнования по другим социально значимым расходам. В этой связи комитет считает, что реализуемая Правительством Российской Федерации бюджетная политика, направленная на обеспечение долгосрочной сбалансированности федерального бюджета, представляется единственно возможным решением проблемы, связанной с увеличением процентных расходов федерального бюджета, и отвлечением существенных финансовых ресурсов от финансирования значимых расходов.

Поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества в 2018 – 2020 годах прогнозируются в незначительных объемах. Так, в 2018 году указанные поступления составят 13,0 млрд. рублей, в 2019 году – 12,2 млрд. рублей, в 2020 году – 11,4 млрд. рублей.

В заключении комитета на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» отмечалось, что в целях решения проблемы высокой долговой нагрузки субъектов Российской Федерации необходимо рассмотреть вопрос о реструктуризации ранее предоставленных субъектам Российской Федерации бюджетных кредитов.

В соответствии с принятым Президентом Российской Федерации решением в 2018–2019 годах начинается первый этап реализации программы реструктуризации бюджетных кредитов субъектов Российской Федерации. Следствием такого решения стал отказ Правительства Российской Федерации от широко применяемой ранее практики предоставления бюджетных кредитов. В 2018–2020 годах в источниках финансирования дефицита не предусмотрено предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

С учетом планируемой реструктуризации бюджетных кредитов в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрен возврат субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов в 2018 году в размере 37,5 млрд. рублей, в 2019 году – в размере 38,0 млрд. рублей и в 2020 году – в размере 75,5 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что сформированные источники финансирования дефицита федерального бюджета обеспечивают его сбалансированность и устойчивость по отношению к основным бюджетным рискам.

V. Основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации

Собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2018 год прогнозируются в размере 9 607 млрд. рублей и возрастают в 2019 году на 5,9% до 10 172 млрд. рублей, а в 2020 году — на 6,3% до 10 815 млрд. рублей.

Доля собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в ВВП составляет в 2018–2019 годах 9,9% и снижается в 2020 году на 0,1 процентный пункт до 9,8% в ВВП.

По оценке Правительства Российской Федерации, доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общих доходах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации увеличивается с 29,5% в 2017 году до 29,8% в 2018 году или на 0,3 процентных пункта. На 2019–2020 годы прогнозируется дальнейший рост их доли до 30,3% в 2019 году (на 0,5 процентных пункта) и до 30,7% в 2020 году (на 0,4 процентных пункта).

Увеличение доли доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общих доходах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при одновременном снижении доли доходов федерального бюджета с 48,4% в 2017 году до 46,1% в 2020 году обусловлено умеренным ростом доходов федерального бюджета, связанным с сокращением нефтегазовых доходов.

Предлагаемые Правительством Российской Федерации подходы при формировании проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» продолжают тенденции прошлых лет в части перераспределения доходов в пользу федерального бюджета.

Так, Федеральным законом от 30 ноября 2016 года № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» была приостановлена на трехлетний период норма Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющая норматив по доходам от акцизов на нефтепродукты для бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 88%, а для федерального бюджета – 12%. Одновременно указанным Федеральным законом было предусмотрено увеличение нормативов зачисления в федеральный бюджет указанных доходов с 12% до 38,3% в 2017 году, а также до 42,6% в 2018 году и до 39,8% в 2019 году с одновременным снижением нормативов для бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом проект федерального бюджета на 2018–2020 годы сформирован с учетом не только увеличения для федерального бюджета «временных» нормативов зачисления доходов от акцизов на нефтепродукты в 2018–2019 годы (с 42,6% до 42,94% в 2018 году, с 39,8% до 41,86% в 2019 году), но и предлагается существенно увеличить норматив на 2020 год (с 12% до 41,80%). Таким образом, нормативы зачисления указанных доходов для бюджетов субъектов Российской Федерации составят 57,06% в 2018 году, 58,14% в 2019 год и 58,2% в 2020 году, что меньше нормативов по действующему законодательству Российской Федерации на 0,34 процентных пункта, на 2,06 процентных пункта и на 29,8 процентных пункта в соответствующие годы.

Взамен Правительство Российской Федерации предлагает направить в регионы дополнительные доходы, эквивалентные стоимости 1 рубля с каждого литра дизельного топлива, что, по его оценке, позволит увеличить их доходы на 29,4 млрд. рублей в 2018 году, на 33,7 млрд. рублей в 2019 году и на 34,7 млрд. рублей в 2020 году. Вместе с тем, по мнению комитета, потери региональных бюджетов в связи со значительным снижением норматива в 2020 году (на 29,8 процентных пункта) превысят указанные дополнительные доходы.

По мнению комитета, предлагаемые Правительством Российской Федерации подходы снижают возможности регионов по решению задач повышения качества дорог регионального значения и увеличения объемов их строительства, в связи с чем необходимо рассмотреть вопрос об увеличении норматива зачисления доходов от акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2018–2019 годах и его сохранении в 2020 году в размере 88%.

Комитет также обращает внимание, что иные межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектам Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия «Приоритетный проект „Безопасные и качественные дороги“, предусмотрены только на 2018 год в объеме 31,25 млрд. рублей. При этом указанные межбюджетные трансферты были предусмотрены начиная с 2017 года, в том числе в целях компенсации региональным бюджетам выпадающих доходов в связи со снижением норматива зачисления по доходам от акцизов на нефтепродукты.

Участившаяся практика снижения нормативов зачисления доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации вызывает серьезную обеспокоенность комитета. Так, согласно пояснительной записке планируется также переход к зачислению в федеральный бюджет доходов от акцизов на средние дистилляты по нормативу 50%. В настоящее время норматив зачисления доходов от акцизов на средние дистилляты составляет для бюджетов субъектов Российской Федерации 100%.

Указанный норматив не урегулирован Бюджетным кодексом Российской Федерации и устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете. Комитет считает необходимым урегулировать этот вопрос в Бюджетном кодексе Российской Федерации с сохранением норматива зачисления указанных доходов для бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 100%.

В части доходов от акцизов на крепкую алкогольную продукцию комитет отмечает положительные тенденции. Так, с 2017 года норматив их зачисления в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации был увеличен с 40% до 50%, что позволит без существенных потерь для региональных бюджетов распределять часть доходов исходя из объемов розничных продаж указанной продукции на основании данных, отраженных в ЕГАИС. В 2017 году доля доходов от акцизов на крепкую алкогольную продукцию, распределяемая по данным ЕГАИС, составляет 20% от доходов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» предусматривается увеличение региональной части доходов от акцизов на крепкий алкоголь, которая будет распределяться из объемов розничных продаж алкогольной продукции по данным ЕГАИС, с 20% до 50%. «Оставшиеся» 50% региональной части доходов от соответствующих акцизов предлагается распределить 28 субъектам Российской Федерации, в бюджетах которых прогнозируется снижение объемов поступления доходов от акцизов на крепкий алкоголь по сравнению с 2016 годом. Исходя из отчетных данных за 2016 год (без учета «разовых» поступлений в случае уплаты задолженности по соответствующим платежам) проект федерального закона предусматривает по этим регионам ежеквартальные предельные объемы зачисления соответствующих доходов, а также устанавливает нормативы их распределения между 28 регионами, что обусловлено компенсацией недополученных доходов указанных субъектов Российской Федерации при изменении механизма распределения доходов от акцизов на крепкий алкоголь

Несмотря на применяемые меры по декриминализации рынка алкоголя, сохраняется проблема нелегального оборота алкогольной продукции. Существовавший ранее порядок зачисления доходов от акцизов на крепкую алкогольную продукцию по месту ее производства привел к возникновению такого явления, как региональный протекционизм, когда региональные власти поддерживают производителей крепкого алкоголя своего субъекта Российской Федерации, предоставляя им дополнительные преференции и преимущества с одновременным созданием искусственных препятствий для доступа на рынок субъекта Российской Федерации продукции производителей из других регионов. В связи с этим дальнейший переход на распределение доходов от акцизов на крепкий алкоголь исходя из объемов розничных продаж указанной продукции будет способствовать не только увеличению доходной базы большинства регионов, но и повышению заинтересованности регионов в легальном обороте алкогольной продукции, созданию условий для справедливой конкуренции.

Вместе с тем комитет отмечает необходимость повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации также в борьбе с нелегальным рынком табачной продукции, стимулом для которой может стать перераспределение части доходов от акцизов на табачную продукцию в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом за три года прогнозируется увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 20,5%, из которых 5,9% планируется в 2019 году и 6,3% — в 2020 году. При этом рост налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета прогнозируется за три года на 10,6%, из которых 1,9% планируется в 2019 году и 4,7% — в 2020 году.

Комитет считает, что прогноз поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации представляется оптимистичным в условиях применения консервативных подходов при формировании доходной части федерального бюджета.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) прогнозируются на 2018 год в размере 11 311,7 млрд. рублей (106,1 % к предыдущему году), на 2019 и 2020 годы – 11 774,1 млрд. рублей (104,1%) и 12 420,6 млрд. рублей (105,5%) соответственно.

На увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации окажет существенное влияние, прежде всего, рост расходных обязательств, связанных с увеличением с 1 января 2018 года заработной платы тех категорий работников бюджетной сферы, на которых не распространялась ранее произведенная индексация. Общий объем таких расходов может быть выше 300 млрд. рублей.

Установленный проектом федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» коэффициент удорожания стоимости медицинских услуг для определения размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, который впервые за последние годы выше 1 (1,073 на 2018 год, 1,116 на 2019 год и 1,161 на 2020 год), также потребует увеличения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2020 году по сравнению с 2017 годом на 97,0 млрд. рублей или на 15,7%.

Серьезную обеспокоенность комитета вызывает предлагаемое Правительством Российской Федерации в проекте Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов сокращение предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации с 15% до 10% от их налоговых и неналоговых доходов, так как это предложение не в полной мере оценивает реальную ситуацию с исполнением отдельных региональных и местных бюджетов, а также не учитывает решения, которые принимаются на федеральном уровне и влияют на снижение доходов или требуют увеличения расходов. В связи с этим предлагаемое снижение предельного размера дефицита может привести к рискам невыполнения субъектами Российской Федерации собственных расходных обязательств в условиях ограниченных финансовых ресурсов.

По мнению комитета, при рассмотрении вопроса о снижении предельного уровня дефицита необходимо реально оценивать финансовые возможности бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем представляется целесообразным рассмотреть вопрос о поэтапном сокращении предельного уровня дефицита до 10%, например на 1 процентный пункт ежегодно начиная с 2018 года.

В части расходов на уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения комитет также отмечает важность законодательного решения вопроса по вовлечению «самозанятых» граждан в правовое поле и в систему налогообложения. До решения этой задачи представляется целесообразным рассмотреть возможность софинансирования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрены в 2018 году в сумме 1 652,4 млрд. рублей или 96,8% к показателям сводной бюджетной росписи 2017 года. В 2019 году объем межбюджетных трансфертов сокращается на 4,5% до 1 577,4 млрд. рублей и увеличивается в 2020 году на 0,8% до 1 590,8 млрд. рублей.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» в 2018 году предусматриваются в сумме 835,3 млрд. рублей (106,2% к предыдущему году), в 2019 году – 795,4 млрд. рублей (95,2%) и в 2020 году – 808,2 млрд. рублей (101,6%).

Их доля в общем объеме расходов федерального бюджета по разделу по сравнению с 2017 годом (4,7%) увеличивается и составляет в 2018 году 5,1%, в 2019 году – 4,9% и в 2020 году – 4,8%. По отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов раздела «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» составляет в 2018 году 0,9% (в 2017 году — 0,9%) и снижается в 2019 году до 0,8%, в 2020 году — до 0,7%. Снижение объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривается в части субсидий, субвенций, а также существенно сокращается объем иных межбюджетных трансфертов.

Объем субсидий, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предусматривается в 2018 году в сумме 408,5 млрд. рублей (92,9% к показателям сводной бюджетной росписи 2017 года), в 2019 году — 379,2 млрд. рублей (92,8%) и в 2020 году — 376,0 млрд. рублей (99,2%). Планируется снижение количества субсидий с 70 в 2017 году до 68 в 2018 году, до 63 в 2019 году и до 58 в 2020 году.

Поддерживая политику консолидации субсидий, комитет обеспокоен сокращением объема субсидий, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, прежде всего, на софинансирование расходов социально-значимого характера. Так, например, расходы федерального бюджета на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на создание новых мест в общеобразовательных организациях сокращены на 2% с 25,0 млрд. рублей в 2017 году до 24,5 млрд. рублей в 2018 году.

Учитывая социальную значимость указанных расходов, по мнению комитета, необходимо не только восстановить объем бюджетных ассигнований, но и рассмотреть вопрос об их увеличении, а также обеспечить предоставление субсидий на указанные цели с учетом увеличения срока строительства с одного до двух лет.

Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов предусматривается в 2018 году в сумме 135,4 млрд. рублей (80,2% к показателям сводной бюджетной росписи 2017 года), в 2019 году — в сумме 104,7 млрд. рублей (77,3%) и в 2020 году — в сумме 104,0 млрд. рублей (99,4%). Планируется снижение количества иных межбюджетных трансфертов с 19 в 2017 году до 18 в 2018 году, до 15 в 2019 году и до 13 в 2020 году.

Особую обеспокоенность комитета вызывает сокращение объема иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение дорожной деятельности, предусмотренного в 2018 году в сумме 47,5 млрд. рублей, что почти на 30% ниже бюджетных ассигнований 2017 года. При этом на 2019 год предусмотрено более значительное сокращение объема иных межбюджетных трансфертов на указанные цели (на 26,3 млрд. рублей или более чем на 55% по отношению к 2018 году). Бюджетные ассигнования федерального бюджета на указанные цели составят в 2019 году 21,2 млрд. рублей и в 2020 году — 22,8 млрд. рублей. Существенное их сокращение в плановом периоде в основном связано с тем, что на 2019–2020 годы не предусмотрены иные межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках основного мероприятия «Приоритетный проект „Безопасные и качественные дороги“.

Кроме того, проект федерального бюджета на 2018–2020 годы не предусматривает предоставление иных межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства в целях компенсации выпадающих доходов дорожных фондов субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью предоставления налоговых вычетов по транспортному налогу владельцам автомобилей, зарегистрированных в системе «Платон». Вместе с тем комитет считает необходимым обеспечить предоставление иных межбюджетных трансфертов на указанные цели при поступлении в ходе исполнения федерального бюджета в 2018 году доходов сверх законодательно утвержденного объема, предусмотрев соответствующую норму в федеральном законе «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».

Также, по мнению комитета, представляется нецелесообразным сокращение объема иных межбюджетных трансфертов на выплату региональной доплаты к пенсии с 7,42 млрд. рублей в 2017 году до 7,09 в 2018 году. В 2019–2020 годы бюджетные ассигнований на указанные цели планируется в объеме 7,07 млрд. рублей ежегодно, что на 0,02 млрд. рублей ниже 2018 года.

В части субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, комитет отмечает их сокращение в 2018 году по сравнению с показателями сводной бюджетной росписи 2017 года на 11,9%. В 2019 году объем субвенций увеличивается на 2,5% и на 1% в 2020 году. Объем бюджетных ассигнований на указанные цели предусмотрен в 2018 году в сумме 304,1 млрд. рублей, в 2019 году — 311,7 млрд. рублей и в 2020 году — 314,9 млрд. рублей. Количество субвенций также сокращается с 28 в 2017 году до 27 в 2018 году и до 24 в 2019–2020 годах.

Комитет отмечает сокращение в 2018 году по отношению к показателям 2017 года, утвержденным Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ, следующих субвенций:

на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан — с 108,8 млрд. рублей в 2017 году до 106,7 млрд. рублей в 2018 году. В 2019–2020 годы на указанные цели предусмотрено 108,8 млрд. рублей ежегодно;

на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, — с 5,2 млрд. рублей в 2017 году до 2,8 млрд. рублей в 2018 году, в 2019–2020 годы объем средств федерального бюджета предусмотрен на уровне 2018 года в объеме 2,8 млрд. рублей ежегодно. Уменьшение объемов субвенции связано с сокращением количества субъектов Российской Федерации, которым предоставляется субвенция из федерального бюджета, в связи с переходом на предоставление технических средств реабилитации территориальными органами Фонда социального страхования Российской Федерации (в Воронежской, Курской, Орловской и Тюменской областях). Вместе с тем объем предлагаемой субвенции представляется недостаточным;

на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов», — с 4,5 млрд. рублей в 2017 году до 2,0 млрд. рублей в 2018 году. В 2018 году планируется завершить указанное мероприятие, поэтому субвенция на 2019‑2020 годы не предусматривается;

на обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц — с 2,1 млрд. рублей в 2017 году до 0,7 млрд. рублей в 2018 году, что, по оценке Правительства Российской Федерации, позволит завершить реализацию данного мероприятия в 2018 году, поэтому субвенция на 2019–2020 годы не предусматривается.

По мнению комитета, при определении объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для финансового обеспечения переданных им полномочий, Правительству Российской Федерации следует исходить из реальных потребностей регионов, обратив особое внимание на обеспечение достаточности предоставляемых средств для реализации переданных полномочий.

Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций в 2018 году увеличивается на 6,7% и составляет 804,4 млрд. рублей. При этом комитет отмечает снижение бюджетных ассигнований на указанные цели в 2019 году на 2,8% до 781,9 млрд. рублей и увеличение в 2020 году на 1,8% до 795,9 млрд. рублей.

Объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018‑2020 годах увеличен в связи уточнением прогнозного объема централизованного в федеральный бюджет 1 процентного пункта налога на прибыль по сравнению с уровнем, предусмотренным в Федеральном законе от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ, на 30,5 млрд. рублей до 645,1 млрд. рублей в 2018 году, на 33,6 млрд. рублей до 648,2 млрд. рублей — в 2019 году. В 2020 году объем указанной дотации составит 653,7 млрд. рублей, что на 5,5 млрд. рублей выше 2019 года.

Вместе с тем комитет отмечает, что темп роста объема указанного вида дотации в части, сформированной за счет централизации в федеральный бюджет 1 процентного пункта налога на прибыль, предусмотрен ниже прогнозируемого роста доходов федерального бюджета от налога на прибыль. В связи с этим в ходе исполнения федерального бюджета в 2018 году необходимо рассмотреть возможность увеличения финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях перераспределения в их пользу централизованного в федеральном бюджете 1 процентного пункта налога на прибыль в полном объеме.

Предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности будет учитывать результаты инвентаризации расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые сформированы по итогам 2016 года, с учетом совершенствования подходов к определению «модельного» бюджета и увеличения доли дотации, распределяемой на его основе с 20% до 30%.

Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличивается по сравнению с 2017 годом с 72 до 73 регионов в 2018–2020 годы. К числу получателей дотации отнесена Калужская область.

С учетом совершенствования подходов к распределению указанной дотации по 26 субъектам Российской Федерации объем дотации снижается по сравнению с 2017 годом на общую сумму 17,5 млрд. рублей, которая перераспределяется, соответственно, по иным регионам. Наибольшая доля снижения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности наблюдается по Мурманской области, у которой ее объем сокращается на 1,4 млрд. рублей или на 75% от объема дотации 2017 года (1,9 млрд. рублей в 2017 году и 0,5 млрд. рублей в 2018 году). Также снижение объема дотации более чем на 50% наблюдается по Липецкой области (1,9 млрд. рублей в 2017 году и 0,8 млрд. рублей в 2018 году) и по Пермскому краю (4,8 млрд. рублей в 2017 году и 2,2 млрд. рублей в 2018 году).

В связи с этим по отдельным регионам, по которым наблюдается снижение указанной дотаций в совокупности с иными дотациями, необходимо, по мнению комитета, предусмотреть дополнительную финансовую помощь, например, в форме дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.

Объем дотации субъектам Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на оплату труда работников бюджетной сферы предусмотрен в 2018 году в сумме 80,4 млрд. рублей, что на 40,4 млрд. рублей выше уровня, предусмотренного в Федеральном законе от 19 декабря 2016 года № 415–ФЗ, и на 30,4 млрд. рублей выше 2017 года. При этом объем указанной дотации снижается на 37,8% в 2019 году и предусматривается в сумме 50,0 млрд. рублей ежегодно в 2019–2020 годы.

Поддерживая увеличение указанной дотации в 2018 году, комитет считает необходимым рассмотреть вопрос об увеличении в 2019–2020 годы бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление дотации субъектам Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на оплату труда работников бюджетной сферы.

Объем дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2018–2020 годы составит 48,7 млрд. рублей, 53,7 млрд. рублей и 62,2 млрд. рублей соответственно. По сравнению с уровнем, предусмотренным в Федеральном законе от 19 декабря 2016 года № 415–ФЗ, объем указанной дотации снижается в 2018 году на 11,1 млрд. рублей и в 2019 году — на 17,5 млрд. рублей. В 2020 году по сравнению с 2019 годом объем дотации увеличен на 8,5 млрд. рублей. Согласно пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2018–2020 годы снижение объема указанной дотации относительно ранее утвержденных значений обусловлено его перераспределением для увеличения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что комитет считает необоснованным.

Важную роль для субъектов Российской Федерации в трехлетнем периоде должны сыграть, по мнению комитета, меры стимулирующего характера.

В бюджете текущего года на предоставление дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала (гранты) предусмотрено 20,0 млрд. рублей (в 2016 году — 5 млрд. рублей), в проекте федерального бюджета на 2018–2020 годы — 19,96 млрд. рублей ежегодно.

Вместе с тем на протяжении ряда лет неоднократно поднимался вопрос о необходимости совершенствования действующей методики распределения грантов, которая не позволяет объективно учитывать вклад органов государственной власти субъекта Российской Федерации в развитие региона. Поэтому комитет обращает внимание, что необходимо ускорить разработку и принятие новой усовершенствованной методики распределения грантов. При формировании указанной методики, по мнению комитета, необходимо рассмотреть вопрос о предоставлении части грантов субъектам Российской Федерации, которые перечисляют в федеральный бюджет более 50% доходов, собранных с их территории, и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых ниже единицы.

В целом наблюдается тенденция увеличения доли объема дотаций в общей сумме межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации с 44,1% в 2017 году до 48,7% в 2018 году, до 49,6% в 2019 году и до 50,0% в 2020 году.

Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозируется в 2018 году в объеме 52,3 млрд. рублей (0,05% к ВВП), в 2019 году – 24,7 млрд. рублей (0,02% к ВВП) и в 2020 году – 14,9 млрд. рублей (0,01% к ВВП). При этом без учета межбюджетных трансфертов этот показатель составит в 2018 году 1 704,7 млрд. рублей (1,75% ВВП), в 2019 году −1 602,1 млрд. рублей (1,55% к ВВП) и в 2020 году – 1 605,7 млрд. рублей (1,46% к ВВП), что говорит о сохраняющейся высокой зависимости сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Несмотря на положительные тенденции в части исполнения региональных бюджетов, например, такие как беспрецедентное снижение в 2016 году дефицита до уровня 12,5 млрд. рублей, а также сокращение количества субъектов Российской Федерации, бюджеты которых исполнены с дефицитов, с 76 регионов в 2015 году до 56 регионов в 2016 году, проблема «закредитованности» региональных бюджетов сохраняется.

Уровень государственного долга субъектов Российской Федерации на 1 января 2017 года составил 2,35 трлн. рублей или 33,8% собственных доходов региональных бюджетов (по итогам 2015 года – 36,5%) и снизился на 1 сентября 2017 года на 6,5% до 2,2 трлн. рублей. Комитет отмечает, что при положительной тенденции в части снижения уровня государственного долга субъектов Российской Федерации, проблема высокого уровня государственного долга субъектов Российской Федерации остается.

Существующая долговая нагрузка требует существенных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на его обслуживание, а если государственный долг превышает собственные доходы регионального бюджета, то расходы на его обслуживание становятся «непосильным» бременем для региона. По итогам 2016 года, у 8 регионов государственный долг превышает собственные доходы, а у 50 регионов – составляет более 50% собственных доходов. Поэтому важной задачей для субъектов Российской Федерации в трехлетнем периоде остается сокращение долговой нагрузки.

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» не предусматривает предоставление в трехлетнем периоде бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов. В этой связи комитет отмечает большую значимость для регионов решения Президента Российской Федерации В.В. Путина о начале реализации с 2018 года программы реструктуризации накопленной задолженности субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам, рассчитанной на 7 лет с предоставлением возможности ее продления до 12 лет для тех регионов, которые обеспечат в 2018–2019 годах рост налоговых и неналоговых доходов не ниже уровня инфляции.

Первый этап реструктуризации, рассчитанный на 7 лет, предполагает погашение в первые два года (в 2018–2019 годах) 5% от объема долга по бюджетным кредитам. В результате общая сумма высвобождаемых средств субъектов Российской Федерации за два года составит 428 млрд. рублей, в том числе в 2018 году – 250 млрд. рублей, в 2019 году – 177 млрд. рублей, что окажет существенную поддержку субъектам Российской Федерации, предоставляя возможность направления высвобождаемых средств на социально-значимые расходы, а также на оздоровление государственных финансов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в целях решения проблемы высокой «закредитованности» региональных бюджетов программа реструктуризации накопленной задолженности субъектов Российской Федерации не должна устанавливать для регионов избыточных условий. Комитет считает целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право участия в программе реструктуризации без возложения на них каких‑либо условий.

По мнению комитета, следует предотвратить сложившуюся в 2017 году ситуацию в части необходимости обеспечения досрочного возврата бюджетных кредитов 16 субъектами Российской Федерации в результате невыполнения условий их предоставления по итогам 2016 года, что наглядно продемонстрировало «нереалистичность» обязательств, возлагаемых на субъекты Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета, с учетом реализации этими регионами мер по оздоровлению их финансов, в том числе по наращиванию доходной части бюджета и по оптимизации его расходов.

Кроме того, учитывая сохранение высокого уровня государственного долга субъектов Российской Федерации комитет отмечает необходимость продления до 2020 года нормы, предусмотренной частью 9 статьи 7 Федерального закона от 9 апреля 2009 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которой до 1 января 2018 года предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) может превысить ограничения, установленные пунктами 2 и 3 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в пределах объема бюджетных кредитов.

Комитет обращает внимание, что проектом Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов предлагается установление ограничения по превышению предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) на объем привлеченных бюджетных кредитов в зависимости от уровня «дотационности». Так, для субъектов Российской Федерации, государственный долг которых превышает на 1 января 2017 года 100% собственных доходов бюджета, этот показатель не должен превышать 140% на 1 января 2018 года и 120% на 1 января 2019 года, а для «высокодотационных» субъектов Российской Федерации с объемом государственного долга более 50% собственных доходов бюджета на 1 января 2017 года этот показатель не должен превышать 70% на 1 января 2018 года и 60% на 1 января 2019 года.

По мнению комитета, необходимо рассмотреть вопрос о предоставлении всем субъектам Российской Федерации возможности превышения предельного объема государственного долга на суммы привлеченных бюджетных кредитов на уровне не более 140% объема собственных доходов на 1 января 2018 года и на уровне не более 120% объема собственных доходов на 1 января 2019 года.

В качестве положительных результатов работы Правительства Российской Федерации по совершенствованию межбюджетных отношений комитет отмечает переход к преимущественному распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете, внедрение единых подходов к определению уровня софинансирования при распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем комитет считает необходимым обратить особое внимание на недопустимость внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в условиях отсутствия законопроектов, предусматривающих изменения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, на основании которых сформирован федеральный бюджет, а также необходимость исключения участившейся в последние годы практики внесения Правительством Российской Федерации бюджетообразующих норм поправками в уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе законопроекты.

Учитывая вышеизложенное, комитет считает возможным поддержать в целом концепцию проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» с учетом изложенных замечаний и предложений.