Рекомендации
РЕКОМЕНДАЦИИ
«круглого стола» на тему «Оптимизация процедур государственных и муниципальных закупок: актуальные законодательные новации»
(11 марта 2020 года, Совет Федерации, 700 зал)
Рассмотрев и обсудив вопросы актуальных законодательных новаций, касающихся оптимизации процедур государственных и муниципальных закупок, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Государственные и муниципальные закупки играют важную роль в российской экономике, оказывая влияние на ее развитие. Через систему закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд распределяются значительные финансовые ресурсы (в 2019 году порядка 9% ВВП). По итогам 2019 года в системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд было размещено извещений общим объемом 9,8 трлн рублей. Учитывая важность обеспечения высоких темпов экономического роста и достижения национальных целей развития, вопросы развития контрактной системы, повышения ее эффективности остаются предметом пристального внимания со стороны Федерального Собрания Российской Федерации.
Современное законодательство о контрактной системе в сфере закупок (далее – контрактная система) все еще не в полной мере отвечает потребностям участников закупок. Несовершенство процедур закупок формирует у их частников издержки, влекущие в том числе и дополнительные расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В этой связи в апреле и декабре 2019 года Федеральным Собранием Российской Федерации в целях повышения эффективности государственных закупок и расходования бюджетных средств были внесены существенные изменения в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), направленные на упрощение порядка проведения закупочных процедур, оптимизацию планирования закупок, а также сокращение сроков проведения закупочных процедур в целом.
Так, в результате принятия вышеуказанных инициатив произошло существенное сокращение сроков проведения аукционов. Для аукционов до 300 млн рублей предельные сроки сократились с 34 дней до 25 дней. Проведение аукционов в сфере строительства сократилось с 48 дней до 20 – 30 дней в зависимости от стоимости контракта строительства.
При возникновении в сфере строительства непредвиденных обстоятельств предусмотрена возможность увеличения цены контракта не более чем на 10%.
В целях исключения рисков длительной остановки исполнения контракта разрешено расторжение контракта заказчиком с последующим заключением нового контракта с участником, занявшим второе место, без повторного проведения закупочной процедуры. Также сокращен срок между внесением изменений в план-график закупок и размещением извещения с приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом с 10 дней до 1 дня. Предоставлена возможность при несостоявшейся закупке в связи с отсутствием заявок заключения контракта с соответствующим требованиям документации о закупке участником по согласованию с Федеральной антимонопольной службой. Кроме того, с 10 до 5 дней сокращены сроки, в течение которых допускается обжалование действий (бездействия) заказчика и других участников закупки.
С 1 октября 2019 года вместо плана закупок на три года и плана-графика на каждый год введен только один план-график, утверждаемый на три года и соответствующий сроку действия правового акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период соответствующего публично-правового образования, внебюджетного фонда.
Ожидаемой новацией явилось увеличение предельного значения цены контракта со 100 до 300 тыс. рублей, при которой допускается закупка всеми видами заказчиков без проведения конкурентных процедур (закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также увеличение указанного предельного значения цены контракта с 200 тыс. рублей до 1 млн. рублей для случаев осуществления закупки лекарственных препаратов, которые назначаются пациенту по решению врачебной комиссии.
Кроме того, предусмотрена возможность заключения контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по результатам несостоявшихся аукционов без согласования с контрольным органом, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает предельный размер, который устанавливается Правительством Российской Федерации.
С 1 июля 2020 года устанавливается порядок и возможность осуществления закупок товаров на сумму до 3 млн рублей у единственного поставщика на электронной площадке с использованием каталога Единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС).
Данная процедура будет проводиться на отобранных электронных площадках (ч. 12 ст. 93 в редакции Федерального закона № 449-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), что соответствует существующей практике использования субъектами Российской Федерации площадок в качестве электронных магазинов для закупок малого объема.
Участники «круглого стола» считают важным в течение второго полугодия 2020 года организовать мониторинг применения указанной электронной процедуры закупок малого объема с целью оценки ее эффективности и исключения возможных проблем со стороны как заказчиков, так и участников закупок.
После завершения мониторинга необходимо рассмотреть возможность распространения действия ч. 12 ст. 93 в редакции Закона № 449-ФЗ на все закупки малого объема, предусмотрев, что закупка в случаях, предусмотренных пунктами 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, может осуществляться в электронной форме с использованием электронной площадки в порядке, установленном ч. 12 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, будет законодательно оформлена существующая практика проведения закупок малого объема в электронной форме, а участники закупок получат возможность защиты своих интересов в Федеральной антимонопольной службе, поскольку электронные площадки являются субъектами контроля.
При реализации национальных проектов предоставлена возможность объединять закупку в один лот в рамках выполнения работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту социальных объектов капитального строительства, а также поставки медицинского оборудования с разделением стоимости этапов проектирования, строительства, капитального ремонта, поставки оборудования.
Для добросовестных субъектов малого предпринимательства предусмотрено освобождение их от внесения обеспечения исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Выражая поддержку ранее принятым законодательным решениям по оптимизации государственных и муниципальных закупок, участники «круглого стола» отмечают, что для достижения национальных целей развития, поставленных Президентом Российской Федерации, требуется продолжение работы над повышением эффективности функционирования системы контрактной системы.
В настоящее время Министерством финансов Российской Федерации подготовлен проект федерального закона, направленный на дальнейшую оптимизацию государственных и муниципальных закупок.
Практика применения Закона № 44-ФЗ показала избыточность способов конкурентных закупок. В этой связи предусматривается существенное сокращение количества конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) до трех наиболее распространенных и применяемых заказчиками – конкурс, аукцион, запрос котировок.
При этом, так как проведение открытых конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) совершается исключительно в электронной форме, исключается необходимость дополнительного составления заказчиком документации о закупке, предусматривая включение всей информации о проводимой закупке исключительно в извещение об осуществлении закупки, которое формируется в электронной форме в ЕИС по единым формам электронных документов. Участники «круглого стола» поддерживают данную новацию, так как она сокращает количество документов, формируемых заказчиками при осуществлении закупок, минимизирует возможности возникновения ошибок технического характера, предусматривает автоматизацию процесса формирования извещения об осуществлении закупки.
Устанавливаются единые требования к содержанию извещения об осуществлении закупки, документации о закупке всеми конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), срокам их размещения, представления, разъяснения их положений, внесения в них изменений, а также единые требования к составу и содержанию заявок на участие в закупках.
Учитывая, что проведение запроса котировок осуществляется только в электронной форме, исключается предельный годовой объем закупок, которые могут быть осуществлены с применением запроса котировок в электронной форме.
Для исключения ситуации чрезмерно длительного периода торгов при проведении электронного аукциона устанавливается предельный максимальный срок таких торгов – не более 3 часов с момента их начала.
Унифицируются случаи признания способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) несостоявшимися, а также последствия такого признания.
В целях ускорения осуществления закупок исключается необходимость обязательного проведения дополнительной процедуры (запроса предложений) в случае отсутствия заявок на участие в закупке.
Предусматривается оптимизация порядка проведения совместных конкурсов и аукционов в части установления дополнительной возможности их проведения одновременно несколькими уполномоченными органами, в том числе различных субъектов Российской Федерации, что позволит осуществлять совместные межрегиональные конкурсы и аукционы.
Для обеспечения возможности приоритетного участия в закупках учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, а также организаций инвалидов устанавливается запрет на смешивание заказчиками в одной закупке товаров, работ, услуг, включенных в перечень товаров, работ, услуг, при осуществлении закупок которых предоставляются преимущества таким учреждениям, предприятиям и организациям, и не включенных в такой перечень.
Совершенствуется порядок предоставления обеспечения заявок на участие в проводимых закупках:
предусматривается положение о блокировании банком (путем информационного взаимодействия с оператором электронной площадки) денежных средств в качестве обеспечения заявки на специальном счете участника закупки при подаче заявки на участие в электронной процедуре (а не после окончания срока подачи заявок на участие в закупке), что позволит участнику закупки, в случае недостаточности средств на таком счете, успеть пополнить счет до окончания срока подачи заявок на участие в закупке и вновь подать заявку на участие в закупке;
в целях исключения риска взыскания со специального счета участника закупки денежных средств, влекущего невозможность дальнейшего участия в закупке, предусматривается положение, согласно которому на денежные средства, заблокированные в соответствии с Законом № 44- ФЗ, не может быть обращено взыскание по обязательствам участника закупки;
устанавливаются основания для отклонения заказчиком заявки на участие в закупке в случае представления участником закупки в качестве обеспечения такой заявки банковской гарантии, не соответствующей установленным требованиям.
Также совершенствуются нормы, связанные с закупкой у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в частности:
допускаются закупки у конкретного лица, определенного федеральным законом, поскольку в указанном случае проведение заказчиком конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) не представляется возможным. Кроме того, расширен перечень лиц, с которыми может быть заключен контракт в случае наделения таких лиц соответствующими исключительными полномочиями, путем дополнения указанием на юридическое лицо, сто процентов акций которого принадлежат Российской Федерации;
предусматривается возможность заключения контракта с единственным поставщиком на оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, обращению с твердыми коммунальными отходами, газоснабжению вне зависимости от наличия установленного тарифа;
дополняется перечень случаев закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) закупкой товаров, работ, услуг, включенных в утверждаемый руководителем федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, перечень, в целях выполнения специальных задач;
допускается заключение контракта у единственного поставщика при закупке материальных ценностей, выпускаемых из государственного материального резерва, а также при осуществлении закупки здания, строения, сооружения, нежилого помещения, земельного участка по результатам торгов, проведение которых является обязательным в соответствии с земельным законодательством, законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)».
Важной новацией является также предложение введения «универсальной стоимостной предквалификации», предусматривающей возможность допуска к участию в закупках стоимостью свыше 20 млн рублей только участников, имеющих успешный опыт исполнения любого контракта (договора) независимо от предмета закупки в объеме не менее 20 процентов от начальной (максимальной) цены контракта. Участники «круглого стола» полагают, что реализация этой меры приведет к исключению участия в государственных и муниципальных закупках недобросовестных участников, фирм-однодневок.
В целях существенного сокращения общего срока исполнения контрактов по строительству предусматривается оптимизация и упрощение осуществления закупок по проектированию и строительству объектов капитального строительства. Вводится понятие контракта на создание объекта капитального строительства «под ключ», предусматривающее заключение контракта, предметом которого может быть одновременно проектирование, строительство объекта капитального строительства, поставка оборудования, предусмотренного проектной документацией.
В рамках совершенствования порядка исполнения контракта предусматривается расторжение контрактов, формирование и подписание документа о приемке поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, в электронной форме с использованием электронного документооборота в ЕИС.
В целях оптимизации процедуры обжалования в контрактной системе и исключения злоупотреблений в этой сфере со стороны недобросовестных участников закупки устанавливается электронная форма подачи жалобы в контрольный орган в сфере закупок с использованием ЕИС, а также требование о соответствии участника закупки, обжалующего положения документации о закупке до окончания срока подачи заявок, требованию об «универсальной стоимостной предквалификации».
В представленном Министерством финансов Российской Федерации законопроекте также предлагается включение банков в число субъектов контроля, что позволит обжаловать действия (бездействие) банков при реализации ими требований Закона № 44-ФЗ и проводить соответствующие контрольные мероприятия.
Участники «круглого стола» отмечают, что, несмотря на предлагаемые законопроектом значимые и необходимые новации для контрактной системы, он не в полной мере учитывает существующий опыт субъектов Российской Федерации в части использования региональных информационных систем в сфере закупок и рекомендации парламентских слушаний «Вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», прошедших 24 октября 2019 года в Совете Федерации.
В частности, законопроектом закрепляется обязательное формирование и подписание в ЕИС документов о приемке товаров (работ, услуг) в рамках исполнения контрактов. Между тем на указанных парламентских слушаниях был отдельно отмечен опыт субъектов Российской Федерации по успешному внедрению и использованию аналогичных региональных информационных систем для осуществления электронного документооборота и контроля на стадии исполнения контрактов, что способствует дальнейшей цифровизации закупочной системы.
В целях сохранения технологического задела, созданного регионами, и обеспечения эффективной работы региональных заказчиков при регулировании электронного актирования в законопроекте необходимо предусмотреть возможность формирования документов об исполнении контрактов не только в ЕИС, но и в региональных информационных системах в сфере закупок или на электронных площадках с последующей их передачей для подписания в ЕИС на условиях их интеграционного взаимодействия.
Участники «круглого стола» отмечают, что наряду с предложенным Министерством финансов Российской Федерации законопроектом на обсуждение профессионального сообщества вынесен законопроект, подготовленный Федеральной антимонопольной службой, интересной новацией которого является введение в контрактную систему рейтинга деловой репутации предпринимателей. Рейтинг деловой репутации будет составляться по данным ЕИС и учитывать качество, число, стоимость исполненных контрактов и наличие штрафов.
Предлагается использовать данные рейтинга при допуске компаний к торгам, оценке участников, а также разрешить компаниям с высоким рейтингом претендовать на снижение обеспечения заявки и исполнения контракта. Также результаты рейтинга предлагается учитывать как коэффициент к предложенной компаниями цене, чтобы торги не выигрывали те, кто предложил наименьшую цену.
Проект федерального закона, подготовленный Федеральной антимонопольной службой, также содержит и другие содержательные новации, которые требуют дополнительного обсуждения.
Учитывая вышеизложенное, а также необходимость дальнейшего совершенствования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности бюджетных расходов, участники «круглого стола» рекомендуют:
Министерству финансов Российской Федерации:
а) при доработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотреть возможность:
— формирования документов об исполнении контрактов не только в ЕИС, но и в региональных информационных системах в сфере закупок или на электронных площадках с последующей их передачей для подписания в ЕИС на условиях интеграционного взаимодействия информационных систем;
— сокращения срока проведения аукциона после окончания срока подачи заявок для всех видов товаров, работ, услуг с учетом возможного ограничения перечня характеристик на закупку при использовании (или поставке) товаров;
— установления закрытого перечня случаев одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта и права исполнителя обжаловать такое решение заказчика;
— уточнения норм, связанных с введением единой формы для банковской гарантии, а также предоставления банковских гарантий в обеспечение разного вида обязательств и (или) на отдельные этапы жизненного цикла контракта (возврат аванса, исполнение по разным этапам, на виды работ, на поставку товаров, гарантийный период);
— предоставления заказчику возможности оплаты покупки объектов капитального строительства в рассрочку, если такое положение было предусмотрено в документации о закупке;
— введения предварительного квалификационного отбора на основании не только опыта, но и квалификационных характеристик участников закупок, а также введения рейтинга деловой репутации исполнителя для объективной оценки участника на торгах;
— осуществления внутри уголовно-исправительной системы закупок с единственным поставщиком у предприятий, использующих труд заключенных;
б) осуществлять в течение второго полугодия 2020 года мониторинг проведения в соответствии с ч. 12 ст. 93 в редакции Закона № 449-ФЗ закупок малого объема у единственного поставщика на сумму до 3 млн рублей через электронные площадки с целью оценки возможности распространения действия указанного режима закупок на все закупки малого объема;
в) проработать вопрос об усилении ответственности за нарушение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) контрактных обязательств.