Рекомендации
Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам 26 апреля 2016 года провел парламентские слушания на тему «О повышении эффективности банковской системы Российской Федерации».
В работе парламентских слушаний приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители Центрального банка Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Федеральной службы по финансовому мониторингу, банковского сообщества.
Обсудив вопросы повышения эффективности банковской системы Российской Федерации, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Устойчивая и эффективная работа финансовой системы, и в том числе банковского сектора, определяет состояние всей экономики. Банковская система играет ключевую роль в распределении финансовых ресурсов. При этом эффективность и развитость банковской системы предполагают ее способность насыщать экономику доступными по объемам, срокам и стоимости кредитными ресурсами.
При этом неэффективность финансового посредничества может привести к возникновению дефицита ресурсов у заемщиков при избыточном накоплении сбережений у населения. Невысокая эффективность банковской системы негативно отражается на темпах экономического роста, в то время как хорошо работающая банковская система повышает эффективность экономической политики государства.
Эффективность функционирования банковской системы определяется совокупностью воздействующих на нее внешних и внутренних факторов. В настоящее время отмечается влияние на состояние банковского сектора в первую очередь таких факторов как активные процессы консолидации бизнеса и концентрации капитала в банковском секторе. Ужесточается конкуренция между банками разных форм собственности. В этой связи со стороны Банка России важно обеспечить равное отношение к банкам независимо от источников происхождения капитала, а также условия для развития справедливой и добросовестной конкуренции.
Существенное влияние оказывает также ограничение доступа российских банков на международные рынки капиталов, приведшее к отсутствию внешних источников фондирования. Вместе с тем в сложившейся ситуации банки активизируются в поиске новых партнеров на финансовом рынке и новых финансовых инструментов. В то же время необходимо более активное участие регулятора в стимулировании экономической активности и замещения источников финансирования.
На качестве активов банковского сектора отразилось и существенное снижение курса национальной валюты, усилив давление на кредитоспособность российских банков.
Значительное влияние на состояние сектора оказывает и продолжающаяся работа регулятора по проверке кредитных организаций и отзыву лицензий у банков, в которых выявлены нарушения законодательства Российской Федерации. В этой связи особого внимания требуют вопросы, с одной стороны, обеспечения защиты прав клиентов банков, а с другой стороны, совершенствования процедур финансового оздоровления банков и стимулирования более активного использования санации как инструмента очищения банковской системы, в том числе путем оказания поддержки кредитным организациям, участвующим в процессе финансового оздоровления, а также задействования института профессионального суждения.
Еще одна современная тенденция и фактор влияния на банковскую систему — развитие электронных технологий предоставления финансовых услуг, что ведет, в том числе, к изменению формата банковского бизнеса и сокращению точек физического присутствия банков. Это может рассматриваться банками как фактор развития и повышения конкурентоспособности и должно учитываться как самими банками при принятии управленческих решений, так и регулятором. Совершенствование системы доступа к финансовым услугам необходимо сопровождать мерами по повышению спроса на них за счет их полезности и доступности для потребителя. Дальнейшее развитие информационных технологий, расширение электронного взаимодействия должно способствовать снижению издержек банков, в том числе за счет соответствующей оптимизации регуляторных требований.
Серьезные административные ограничения в отношении деятельности кредитных организаций сопровождаются существенными регуляторными издержками банков. При этом эффекты от регулирования (включая минимизацию рисков для клиентов) должны перекрывать издержки регулирования, которые несут банки.
Рассмотрев текущую ситуацию в банковском секторе, участники парламентских слушаний отмечают, что в целом современное состояние банковской системы отражает общее состояние экономики, при этом основные параметры банковской системы в целом устойчивы. Банковский сектор в первом квартале 2016 года получил прибыль в сумме 109,3 млрд. рублей (при том, что сумма прибыли за 2015 год составила 192,0 млрд. рублей). Положительный финансовый результат в первом квартале текущего года отмечен у 467 банков из 707.
С точки зрения эффективности функционирования самих банков основными ее критериями являются соотношение депозитных и кредитных ставок, концентрация активов по видам деятельности, отношение накладных расходов к величине активов, доля непроцентных доходов в общей сумме доходов. Значения этих показателей говорят о том, что высокие издержки покрываются доходами, не связанными с основной банковской деятельностью.
В контексте оценки эффективности функционирования современной российской банковской системы в первую очередь необходимо рассматривать соответствие функционирования банковской системы и направлений ее развития задачам развития общественно-экономических отношений. Наиболее важными критериями здесь выступают темпы роста активов банковской системы и капитализация банков по отношению к ВВП, развитие банковских технологий и банковских продуктов и услуг, качество банковских услуг и их доступность населению независимо от региона проживания. Крайне важны такие параметры как величина процентной ставки по кредитам, срок кредитования, доступность кредитов реальному сектору экономики, в том числе предприятиям малого и среднего бизнеса.
Участники парламентских слушаний отмечают, что в настоящее время российская банковская система не в полном объеме выполняет свою важнейшую функцию – кредитование экономики. Основным препятствием является высокая стоимость кредитов, часто превышающая средний уровень рентабельности во многих отраслях реального сектора.
Низкая капитализация банков не позволяет эффективно кредитовать крупные и долгосрочные инвестиционные проекты. За счет банковских кредитов финансируется менее десятой части инвестиций в основной капитал, при том, что основным источником заимствований для предприятий реального сектора являются именно кредиты банков. Кроме того, у представителей банковского сектора есть опасение, что наращивание кредитования реального сектора в условиях перехода экономики от стадии рецессии к оживлению деловой активности может быть ограничено нехваткой ресурсов у российских банков. Вместе с тем Банк России отмечает возможность формирования структурного профицита ликвидности во втором полугодии 2016 года, а аналитики прогнозируют полную избыточную ликвидность сектора, способную вызвать резкий всплеск кредитования и рост инфляции. В целом на сегодняшний момент можно отметить наличие определенного дисбаланса между потребностями экономики в долгосрочных средствах и предложением со стороны банков краткосрочных кредитных средств.
Также обращает внимание относительно низкий уровень доверия к российской банковской системе, препятствующий привлечению свободных средств юридических и физических лиц, что в условиях ограничения доступа кредитных организаций к внешним рынкам капитала оказывает еще большее негативное воздействие на банковский сектор и структуру его ресурсной базы. Так, в структуре банковских пассивов отмечается снижение доли вкладов населения с 29,5% на начало 2014 года до 27,6% от общей величины пассивов на 1 марта 2016 года.
Продолжает оставаться невысоким качество кредитного портфеля. Дальнейшее развитие кредитования физических лиц должно осуществляться на основе взвешенного подхода к формированию кредитных продуктов для граждан, минимизации банковских рисков и приоритетности менее рисковых продуктов над высокорисковыми и маржинальными. Важно также оптимизировать систему мотивации кредитных менеджеров в целях более тщательного отбора заемщиков при предоставлении ссуд.
Учитывая изложенное, необходимо продолжение работы по повышению эффективности банковского сектора. Участники парламентских слушаний отмечают, что банковская система должна решать задачи развития реального сектора экономики, став центральным элементом национальной финансовой системы. Стратегически значимые направления развития банковской системы государства включают количественный рост активов и иных показателей ее функционирования, а также повышение качества работы банковской системы с позиции удовлетворения потребностей экономики страны в доступных финансовых ресурсах и потребителей банковских продуктов и услуг в их качестве.
Государством к настоящему моменту времени предпринят ряд мер, направленных на поддержку банковской системы в условиях внешних ограничений и имеющихся внутренних проблем, в числе которых меры по повышению капитализации банков, направленные на поддержание стабильности банковской системы и защиту законных интересов вкладчиков и кредиторов банков, в форме предоставления субординированных кредитов. При этом условием предоставления мер поддержки является прирост кредитного портфеля по определенным секторам в размере не менее 1% в месяц. Счетная палата Российской Федерации отмечает, что докапитализация банков способствовала укреплению стабильности банковской системы. Но при этом выявлен ряд проблем и недостатков, а ожидаемый результат пока достигнут не в полной мере.
Не теряет своей актуальности и вопрос долгосрочного ресурсного обеспечения кредитных организаций. Участники парламентских слушаний полагают необходимым расширение доступа банков к различного рода ресурсам, в том числе к бюджетным и квазибюджетным (государственных компаний, государственных предприятий), с установлением определенных критериев для банков, в которых они могут размещаться.
Также необходимо дальнейшее совершенствование мер банковского надзора, предполагающих обеспечение своевременной идентификации рисков и предупреждение возможных причин банкротства банков.
Повышению эффективности банковской системы будут способствовать также реализация мер по повышению доверия населения к банковскому сектору, а также мер по снижению регуляторных издержек кредитных организаций, в том числе на основе установления дифференцированных регуляторных требований к различным по масштабу деятельности кредитным организациям.
Необходимо обеспечить сбалансированное развитие всех элементов банковской системы, включая региональные банки. Это будет способствовать более эффективному распределению банковских ресурсов по территории государства, а также повышению доступности банковских услуг для жителей различных регионов Российской Федерации.
Отмечается важность обеспечения качественного функционирования института присвоения банковских рейтингов. Задача рейтинговых агентств — обеспечивать справедливую и своевременную оценку надежности банков, что направлено в первую очередь на минимизацию рисков банков и снижение на этой основе их издержек.
При этом участники слушаний обращают внимание на необходимость продолжения развития взаимоотношений между регулятором, кредитными организациями и их клиентами на основе взаимодействия и совместного решения возникающих проблем в целях развития сектора в целом и в интересах каждого участника рынка.
Участники парламентских слушаний считают, что процесс дальнейшего развития банковской системы требует поиска сбалансированных решений множества проблем, стоящих сегодня как перед регулятором, так и перед самим банковским сообществом. Рассмотрев основные проблемы, сдерживающие развитие банковского сектора, и меры, направленные на повышение его эффективности, участники парламентских слушаний считают необходимым рекомендовать:
1. Правительству Российской Федерации:
— в целях развития негосударственного пенсионного обеспечения в рамках так называемой Концепции индивидуального пенсионного капитала, а также с целью повышения ресурсной базы кредитных организаций предусмотреть возможность привлечения средств граждан не только в негосударственные пенсионные фонды, но и на специальные пенсионные счета кредитных организаций, с учетом необходимости защиты прав граждан на распоряжение своими пенсионными накоплениями;
— в целях создания равных конкурентных условий на финансовом рынке завершить в кратчайшие сроки работу по реализации второго этапа пилотного проекта по предоставлению Пенсионным фондом Российской Федерации кредитным организациям электронной выписки о состоянии индивидуального лицевого счета застрахованного лица — заемщика, а также работу по созданию других государственных электронных сервисов, содержащих информацию Федеральной налоговой службы, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы судебных приставов и других, для проверки кредитными организациями платежеспособности заемщиков и сведений о банковских клиентах и их бенефициарах в рамках деятельности по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
— ускорить разработку и принятие постановления Правительства Российской Федерации, расширяющего доступ кредитных организаций к средствам государственных внебюджетных фондов и Федерального казначейства;
— ускорить внесение в Государственную Думу проекта федерального закона, направленного на совершенствование процедуры оценки финансового состояния банка представителями Банка России и Агентства по страхованию вкладов;
— создать рабочую группу при Министерстве финансов Российской Федерации с привлечением профессионального сообщества по разработке проекта федерального закона, направленного на регулирование обращения криптовалют в Российской Федерации;
— с целью минимизации правовых рисков и более активного использования обеспечения заемщиками и кредиторами заложенных прав по договору банковского счета устранить неопределенности и противоречия в правовом регулировании залогового счета, в том числе, когда залогодатель был признан несостоятельным (банкротом), регламентировать деятельность управляющего залогом, его полномочия, особенности залога всего имущества должника; а также с целью снижения затрат участников оборота урегулировать порядок регистрации уведомлений о залоге движимого имущества в соответствующем реестре, устранив при этом возможность дублирования в реестре информации о залоге;
— рассмотреть вопрос об усилении ответственности недобросовестных заемщиков — собственников предприятий и организаций и их руководителей, которые злостно уклоняются от возврата банковских кредитов.
2. Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации:
— разработать проект федерального закона, направленный на усиление роли профессионального суждения Банка России в отношении ситуаций, не урегулированных в законодательных и нормативных актах, а также в отношении непрозрачных активов.
3. Центральному банку Российской Федерации:
— совершенствовать нормативную базу по более широкому применению профессионального суждения в рамках банковского надзора;
— усилить надзор за деятельностью кредитных организаций с целью пресечения их противоправной деятельности, недопущения вывода активов и обеспечения защиты интересов вкладчиков и кредиторов;
— провести оценку возможности и целесообразности перехода банков на единый унифицированный формат предоставления отчетности XBRL;
— разработать и внедрить механизмы селективного подхода к регулированию и надзору за кредитными организациями исходя из критериев их значимости для рынка;
— рассмотреть возможность увеличения финансирования программы стимулирования кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства с целью продолжения (непрекращения) ее действия в случае исчерпания первоначально выделенного объема средств на реализацию данной программы;
— совершенствовать нормативную базу по обязательным резервным требованиям в отношении реструктурируемых (в том числе в целях стабилизации финансового положения заемщиков) ссуд;
— разработать предложения по усилению превентивных мер с целью раннего выявления и диагностирования проблем в деятельности банков и минимизации использования инструмента санаций и еще более редкого применения механизма отзыва лицензий у кредитных организаций;
— предоставить кредитным организациям возможность доступа к базе данных Банка России о сомнительных клиентах;
— ускорить переход на электронный оборот в предоставлении информации между участниками финансового рынка с целью снижения их издержек;
— обеспечить технологическую возможность доступа кредитных организаций к информационным системам органов государственной власти с целью проверки кредитоспособности клиентов — физических лиц;
4. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение:
— проекта федерального закона № 888411–6 «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и статью 81 Федерального закона «Об акционерных обществах» (в части неприменения положений, установленных для сделок, в совершении которых имеется заинтересованность);
— проекта федерального закона № 997126–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и статью 33 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (в части оценки предмета залога);
— проекта федерального закона № 997129–6 «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» (в части установления порядка взаимодействия аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и Банка России);
— проекта федерального закона № 1003299–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования порядка осуществления процедур идентификации);
— проекта федерального закона № 1006906–6 «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования операций кредитных организаций со сберегательными (депозитными) сертификатами и обращения ценных бумаг на предъявителя), предусмотрев в нем в том числе возможность открытия срочных безотзывных сберегательных вкладов;
— проекта федерального закона № 1060080–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (в части введения механизма информирования негосударственных пенсионных фондов о вновь заключенных договорах) и взаимосвязанного с ним проекта федерального закона № 1060301–6.
5. Федеральному Собранию с участием Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 999547–6 «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату долгов» и взаимосвязанных с ним проектов федеральных законов (№ 999553–6 и № 999555–6).
6. Счетной палате Российской Федерации и Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам продолжать мониторинг направления и использования банками средств субординированных кредитов (займов, депозитов, облигационных займов), выданных в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и статью 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».