Рекомендации
Рассмотрев и обсудив основные макроэкономические показатели экономики и параметры проекта федерального бюджета на 2016 год, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» основан на прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно - тарифной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.
Внесение проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» на один год, без утверждения показателей планового периода на 2017 – 2018 годы, обусловлено высокой волатильностью на финансовых и сырьевых рынках, повышением риска надежности основных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и точности прогнозирования параметров федерального бюджета на среднесрочный период.
В связи с сокращением общего объема доходов федерального бюджета и составлением проекта федерального бюджета только на один год приостанавливается применение «бюджетного правила», устанавливающего требования к определению общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Развитие российской экономики будет происходить в условиях сохраняющейся геополитической нестабильности, действия экономических санкций со стороны ЕС и США и ответных контрсанкций.
Помимо негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации негативное влияние оказывает наличие ресурсных и технологических ограничений, высокий уровень износа основных фондов, медленно идущие процессы импортозамещения.
От Правительства Российской Федерации потребуются системные решения по формированию современной структуры экономики и созданию условий для эффективного развития отечественного бизнеса, реализации долгосрочных инвестиционных проектов.
Также необходимо продолжить совершенствовать бюджетную политику за счет разработки и введения новых «бюджетных правил».
С учетом сложившейся ситуации основной задачей бюджетной политики на ближайшее время должно стать, прежде всего, рациональное использование бюджетных средств, подразумевающее максимальную отдачу от каждого вложенного рубля, отказ от неэффективных затрат и эффективный государственный контроль.
Анализ исполнения федерального бюджета за предыдущие годы показывает наличие значительных внутренних резервов в работе по рачительному использованию имеющихся бюджетных средств.
Однако, несмотря на принимаемые Правительством Российской Федерации меры по повышению эффективности расходов федерального бюджета, до настоящего времени так и не создана полноценная система оценки эффективности бюджетных расходов.
Планирование бюджетных ассигнований в зависимости от достижения поставленных целей (результатов) и усиление финансовой дисциплины должны стать основными приоритетами бюджетной политики в ближайшие время.
В этом контексте необходимо провести «диагностику» расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на предмет выявления дополнительных расходов вне рамок собственных полномочий субъектов Российской федерации, в том числе по социальным льготам сверх федеральных стандартов и дублирующим расходные полномочия Российской Федерации тратам.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 -2018 годов с 2016 года прогнозируется постепенное восстановление экономики.
При среднегодовой цене на нефть марки «Юралс» 50 долларов США за баррель рост ВВП в 2016 году ожидается на уровне 0,7 %.
В дальнейшем, по мере восстановления инвестиционного и потребительского спроса, темпы роста экономики повысятся до 1,9 % в 2017 году и до 2,4 % в 2018 году исходя из среднегодовой цены на нефть марки «Юралс» в 2017 – 2018 годах соответственно 52 – 55 доллара США за баррель.
В 2016 году прогнозируется снижение по сравнению с 2015 годом доходов федерального бюджета до 17,5% ВВП вместо 18,0% ВВП.
Дефицит федерального бюджета ожидается на уровне 3,0% ВВП, что соответствует ожидаемой оценке дефицита за 2015 год. Этот показатель, являющийся ниже максимального для ЕС, - несомненная заслуга Правительства Российской Федерации по обеспечению макроэкономической стабильности.
Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета будут являться средства Резервного фонда в размере 2,1 трлн. рублей, что составляет более половины (62,9%) всего объема данного фонда.
Будет продолжено использование средств Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсионных накоплений, а также на размещение части средств фонда в иных финансовых активах в целях финансирования крупных инфраструктурных проектов, что обуславливает его сокращение к концу 2016 года на 214,2 млрд. рублей (или на 4,4%).
Участники парламентских слушаний обращают внимание на значительное сокращение Резервного фонда в условиях невозможности его пополнения, что может привести при негативном развитии ситуации на сырьевых рынках к полному исчерпанию существующих резервов, призванных сбалансировать федеральный бюджет.
В 2016 году также прогнозируется увеличение государственного долга Российской Федерации до 15,7% ВВП, что обуславливает увеличение расходов федерального бюджета на его обслуживание. При этом внешний долг продолжает сокращаться.
В целом объем государственного долга Российской Федерации остается на относительно безопасном уровне для экономики и финансов государства.
Объем нефтегазовых доходов снижается с 8,0% ВВП в 2015 году до 7,7% ВВП в 2016 году, а ненефтегазовых – с 10,0% до 9,8% ВВП.
В рамках федерального бюджета на 2016 год Правительством Российской Федерации предложено сокращение расходов федерального бюджета в реальном выражении.
В 2016 году планируется снижение расходов федерального бюджета до 20,5% ВВП, что на 0,5 процентных пункта ниже ожидаемой оценки за 2015 год, но на 0,9 пункта выше показателя, установленного Законом № 384-ФЗ.
Неопределенность развития макроэкономической ситуации оказала влияние на формирование в рамках федерального бюджета значительных объемов зарезервированных бюджетных ассигнований – более 1 трлн. рублей в целях поддержки отраслей экономики, социальной поддержки граждан, замещения не поступающих доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. В связи с этим, использование данных средств должно находиться под особым контролем Парламента.
Отличительной особенностью расходов федерального бюджета на 2016 год является сдерживание их роста, в том числе расходов социального характера.
В области пенсионного обеспечения, начиная с 2016 года, предлагается изменение подхода к индексации страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней: предусматривается проведение индексации один раз в год с 1 февраля на целевой уровень инфляции - 4%, что значительно ниже индексации, заложенной в сценарных условиях в соответствии с нормами Федерального закона «О страховых пенсиях». Проведение второго этапа индексации пенсий должно стать приоритетной задачей для Парламента и Правительства Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета.
Несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию и снижение бюджетных возможностей, нельзя допустить резкого падения уровня жизни пенсионеров. В то же время отмечаем необоснованно высокие платежи за неработающее население по обязательному медицинскому страхованию.
Участники парламентских слушаний полагают, что программный бюджет так и не стал основным инструментом бюджетной политики, обеспечивающим бюджетирование, ориентированное на результат.
Низкое качество государственных программ негативным образом сказывается на эффективности реализации государственной политики Российской Федерации в соответствующих сферах регулирования и расходов федерального бюджета. В связи с этим особое внимание необходимо уделить пересмотру государственных программ Российской Федерации в целях соответствия ориентирам и показателям целевого состояния социально-экономического развития Российской Федерации.
Участники парламентских слушаний обращают внимание на то, что в 2016 году сохраняются риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, что приведет к дальнейшему росту их долговой нагрузки.
В этой связи для устойчивого и сбалансированного исполнения региональных бюджетов необходимо продолжить оказание им финансовой поддержки на достаточном уровне, в том числе и за счет предоставления бюджетных кредитов, направляемых субъектами Российской Федерации на замещение рыночных заимствований.
В 2015 году объем кредитной поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета составил 310 млрд. рублей. В 2016 году объем предоставляемых бюджетных кредитов региональным бюджетам должен быть не меньше 2015 года, при этом условия их предоставления необходимо адаптировать к реальным возможностям субъектов Российской Федерации их выполнить.
В целях обеспечения функции государства по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, связанной с дифференциацией в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, поддержки субъектов Российской Федерации в связи со снижением темпов роста доходов и увеличением социально значимых расходов субъектов Российской Федерации, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2016 году увеличен на 5,5% и составит 514,6 млрд. рублей.
Сокращение объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектам Российской Федерации на 2016 год по сравнению с ранее утвержденными объемами не производится. В целях обеспечения устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение в составе дотаций компенсационной части, подлежащей распределению между субъектами Российской Федерации, в которых дотации занимают значительный удельный вес в доходах бюджета, и их снижение составляет более 10 процентов к уровню 2015 года.
Проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» предусматривается сокращение в 2016 году по сравнению с 2015 годом объема дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетов сферы в два раза - до 30,0 млрд. рублей.
Участники парламентских слушаний считают необходимым рассмотреть вопрос в ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе о необходимости увеличения объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом источником дополнительных средств могут быть средства Антикризисного фонда, но для этого необходимо внести изменения в бюджетное законодательство, предусматривающие возможность использования средств Антикризисного фонда, в том числе на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации.
Кроме того, участники парламентских слушаний обращают внимание на то, что в 2016 году необходимо вернуться к разработке новой концепции межбюджетных отношений, обеспечивающей сбалансированность региональных и местных бюджетов, стабилизацию динамики их долговой нагрузки.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний, поддерживая в целом концепцию проекта федерального бюджета на 2016 год, р е к о м е н д у ю т:
1. Правительству Российской Федерации:
- рассмотреть возможность проведения доиндексации страховых пенсий до фактического уровня инфляции 2015 года с учетом доходов федерального бюджета и Пенсионного фонда Российской Федерации;
- активизировать работу по оценке эффективности государственных программ и разработать порядок обязательной корректировки государственных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года;
- рассмотреть комплекс вопросов, связанных с неэффективным администрированием налога на добавленную стоимость, и предложить меры по предотвращению незаконного возмещения налога из федерального бюджета;
- провести работу по инвентаризации и оценке эффективности установленных Налоговым кодексом Российской Федерации льгот и освобождений по налогам и сборам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в целях отмены неэффективных льгот и освобождений;
- сохранить ставки акцизов на алкогольную продукцию в 2017 году на уровне 2016 года;
- рассмотреть вопрос об увеличении базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
- повысить эффективность администрирования доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации;
- провести работу по сокращению задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налогов, сборов, неналоговых платежей, пеней, штрафов;
- актуализировать межгосударственные соглашения об избежании двойного налогообложения с целью предотвращения уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество, ограничения льгот, а также обмена информацией для содействия во взыскании налогов;
- принять меры по созданию единой системы индивидуального (персонифицированного) учета физических лиц, объединяющей базу данных учета налогоплательщиков Федеральной налоговой службы и государственный банк данных плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации;
- рассмотреть вопрос о предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам Республики Крым и города федерального значения Севастополя на проведение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;
- провести в начале второго полугодия 2016 года индексацию тарифов на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий на уровень, не превышающий запланированные темпы инфляции;
- завершить внедрение системы планирования, обоснования и нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, позволяющую оценивать их необходимость и обоснованность;
- принять нормативный правовой акт, устанавливающий порядок использования средств федерального бюджета, передаваемых в форме взносов в уставные капиталы акционерных обществ;
- обеспечить включение в перечень строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы только те объекты, по которым имеется утвержденная проектно-сметная документация и положительное заключение государственной экспертизы;
- обеспечить в первоочередном порядке финансирование строек и объектов, ввод в эксплуатацию которых запланирован на 2016 год;
- принять нормативный правовой акт, запрещающий финансировать начало нового строительства при наличии незавершенных строительством объектов в определенной отрасли;
- обеспечить контроль за средствами федерального бюджета, направляемыми в уставные капиталы юридических лиц, предусмотрев выделение таких средств по мере их необходимости;
- разработать дополнительные меры по сокращению дебиторской задолженности федерального бюджета;
- запустить механизм реализации облигаций федерального займа с особым порядком их размещения и обращения для физических лиц;
- завершить работу по анализу расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникших в связи с передачей им новых полномочий, и источников финансового обеспечения этих обязательств (начиная с 2005 года);
- осуществлять компенсации из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в случае принятия федеральными органами власти нормативных правовых актов, приводящих к росту действующих или принятию новых расходных обязательств субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть вопрос о стимулирующих дотациях для субъектов Российской Федерации, направляющих в федеральный бюджет более 50 процентов собираемых доходов, оказание дополнительной финансовой помощи в виде дотаций на сбалансированность бюджета, за исключением регионов, уровень расчетной обеспеченности которых больше единицы;
- рассмотреть возможность внедрения практики ежегодного предоставления финансовой помощи, в том числе бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации для полного или частичного замещения коммерческих заимствований;
- рассмотреть вопрос увеличения объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетов сферы;
- продолжить работу по консолидации субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе с целью исключения практики предоставления субсидий, объем которых составляет менее 1 млрд. рублей;
- предусмотреть увеличение доли межбюджетных трансфертов, распределяемых федеральным законом о федеральном бюджете и сокращение количества иных межбюджетных трансфертов, распределение которых не прозрачно;
- принять меры по недопущению изъятия средств обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в федеральный бюджет;
- установить уровень достижения субъектами Российской Федерации федерального значения подушевого норматива финансирования медицинской помощи;
- рассмотреть возможность введения соплатежа страхового взноса на обязательное медицинское страхование для определенных категорий неработающих граждан трудоспособного возраста;
- подготовить до конца года предложения по вопросу совершенствования системы учета застрахованных по обязательному медицинскому страхованию граждан с целью уточнения расчетов размера страхового взноса за неработающее население, уплачиваемого в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования субъектами Российской Федерации;
- разработать порядок уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование трудоспособных граждан, не состоящих в трудовых отношениях и не являющихся частными предпринимателями;
- сформировать законодательно закрытый перечень категорий лиц, которые подлежат страхованию за счет средств субъектов Российской Федерации, исходя из демографических и социальных признаков таких, как дети, пенсионеры, инвалиды;
- рассмотреть возможность оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета для финансирования полномочий по обеспечению граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 403;
- рассмотреть вопрос о необходимости принятия нормативных актов, чтобы определить периодичность предоставления санаторно-курортной путевки и принять перечень медицинских показаний и противопоказаний для предоставления санаторно-курортной путевки льготным категориям граждан;
- скорректировать условия предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, адаптировав их к реальным возможностям субъектов Российской Федерации по их выполнению;
- внести изменения в Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов, предусмотрев:
- возможность увеличения дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденного в первоначальной редакции закона о бюджете субъекта Российской Федерации, на сумму поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
- продление до 2025 года срока достижения субъектом Российской Федерации целевого показателя (50%) замещения коммерческих заимствований кредитами из федерального бюджета;
- установление предельного размера дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 15 процентов от общего объема налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
- рассмотреть возможность увеличения бюджетных ассигнований:
- на поддержку реализации мероприятий по модернизации региональных систем школьного образования;
- на реализацию федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года.
2. Палатам Федерального Собрания Российской Федерации в ускоренном порядке рассмотреть проект федерального закона "О внесении изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (в части освобождения от налогообложения налогом на доходы физических лиц денежных выплат на содержание усыновленного ребенка, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации), разработанный Курской областной Думой.
3. Комитету Совета Федерации по экономической политике, Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам поручить в период осенней сессии 2015 года организацию выступления Министра экономического развития Российской Федерации А.В.Улюкаева в рамках "правительственного часа" с докладом о мерах по обеспечению экономического роста.
4. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам при рассмотрении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» подготовить предложения по увеличению:
- объема бюджетных кредитов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации в 2016 году и доведению его до уровня 2015 года;
- объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;
- бюджетных ассигнований на финансирование мероприятий по профилактике, выявлению и лечению лиц, инфицированных вирусом иммунодефицита человека;
- бюджетных ассигнований на содержание и развитие Кисловодского лечебного курортного парка до 150 млн. рублей.
5. Счетной палате Российской Федерации продолжить экспертно-аналитическую работу по выявлению неэффективных расходов федерального бюджета и оценке достаточности средств на финансовое обеспечение полномочий субъектов Российской Федерации, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
6. Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации принять меры по своевременному освоению бюджетных ассигнований, выделяемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации и принять меры, направленные на повышение эффективности расходования средств, выделенных на указанные цели.