Рекомендации
Утверждено на заседании
Комитета Совета Федерации
по бюджету
и финансовым рынкам
13 октября 2014 года
Рассмотрев и обсудив основные макроэкономические показатели экономики и параметры проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
В проекте федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов Правительством Российской Федерации были учтены многие предложения и рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию его концепции.
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» разрабатывался в условиях замедления темпов роста российской экономики и неопределенности ее развития в перспективе, что обусловлено, в том числе геополитической напряженностью в связи с ситуацией вокруг Украины. Ужесточение санкций в отношении отдельных хозяйствующих субъектов, целых отраслей российской экономики и финансовых институтов способно в определенной мере негативно повлиять на динамику ВВП и инвестиций, платежный баланс, уровень инфляции и иные макроэкономические показатели.
Зависимость инфляции от ослабления обменного курса рубля, связанного с оттоком капитала, снижением цен на энергоносители, заставляет Центральный банк Российской Федерации принимать дополнительные меры по подавлению инфляции, что приводит к росту процентных ставок и сокращению банковских кредитов. Это, в свою очередь, снижает экономическую активность субъектов хозяйственной деятельности.
Участники парламентских слушаний обращают внимание, что в условиях ограничения доступа к финансовым ресурсам на международных рынках необходимо разработать и реализовать эффективный механизм трансформации накопленных государственных финансовых резервов, средств населения, в том числе пенсионных накоплений граждан в долгосрочный инвестиционный ресурс, активнее финансировать инвестиционные проекты, направленные на импортозамещение. Таким образом, альтернатива санкциям имеется.
«Базовый вариант» прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2015 – 2017 годах, который взят за основу для составления проекта федерального бюджета на 2015 – 2017 годы, предусматривает замедление темпов прироста ВВП в текущем году до 0,5% и постепенное их ускорение с 1,2% в 2015 году до 3,0% в 2017 году.
Правительство Российской Федерации не отказалось от использования «бюджетных правил» при формировании проекта федерального бюджета на 2015 – 2017 годы, которые являются основным инструментом обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам.
Участники парламентских слушаний поддерживают эту принципиальную позицию Правительства Российской Федерации. Соблюдение «бюджетных правил» позволит не только ограничить чрезмерный рост расходов в случае благоприятной конъюнктуры цен, но и избежать резкого сокращения расходов при появлении краткосрочных негативных явлений в экономике.
Представляется обоснованным предложенное Правительством Российской Федерации законодательное решение, разрешающее использовать дополнительные нефтегазовые доходы, а в случае их недостатка - средства Резервного фонда, на замещение не поступивших в ходе исполнения федерального бюджета доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В ситуации искусственного ограничения внешнеэкономических связей потребуется дополнительная поддержка отдельных отраслей российской экономики, а также усиление роли государства, предусматривающее создание дополнительных стимулов для развития конкурентоспособного производства в России с целью сокращения зависимости от импорта.
Необходимость обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в сложившихся условиях предъявляет дополнительные требования к эффективному расходованию бюджетных средств.
Сокращение неэффективных расходов, в том числе за счет оптимизации бюджетной сети и повышения эффективности оказания государственных услуг, может стать потенциальным источником дополнительных бюджетных ресурсов.
В условиях замедления темпов экономического роста, ограничения доступа предприятий реального сектора экономики к финансовым ресурсам, важно не сокращать объем оборотных средств в экономике. В связи с этим Совет Федерации поддерживает решение Правительства Российской Федерации не увеличивать налоговую нагрузку на экономику.
Более того, участники парламентских слушаний отмечают, что в 2015-2017 годах будет продолжаться тенденция снижения доли доходов федерального бюджета в ВВП, которая имела место в предыдущие годы (с 20,5% в 2012 году до 19,5% в 2014 году, с дальнейшим снижением к 2017 году до 18,4%). Это обусловлено падением доли нефтегазовых доходов (с 51,9% в 2014 году до 49,6% в 2017 году) в структуре доходов бюджета вследствие снижения доли нефтегазового сектора в экономике.
Величина ненефтегазовых доходов в процентах к ВВП сохраняется в 2014-2017 годах практически на неизменном уровне (около 9,3%). Дополнительный рост этих доходов в условиях замедления темпов экономического роста будет обусловлен в первую очередь реализацией мер по сокращению теневого сектора экономики, совершенствованию налогового и таможенного администрирования.
Доходы федерального бюджета на 2015-2017 годы сформированы с учетом реализации Правительством Российской Федерации так называемого «налогового маневра». В рамках «налогового маневра» планируется в течение 3-х лет сократить вывозные таможенные пошлины на нефть и нефтепродукты (в 1,7 раза на нефть, в 1,7-5 раз на нефтепродукты) с одновременным увеличением ставки НДПИ на нефть (в 1,7 раза) и газовый конденсат (в 6,5 раз). С целью недопущения роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке, а также минимизации негативных шоков для отдельных отраслей предусмотрено одновременное поэтапное сокращение ставок акциза на нефтепродукты (в 2,2 раза за 3 года).
В результате «налогового маневра» произойдет усиление экономических стимулов к ускоренной модернизации нефтеперерабатывающих заводов, что положительно скажется на нефтяной отрасли, а также сближение экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации и Республике Казахстан, что в дальнейшем позволит вести взаимную торговлю в рамках Единого экономического пространства без тарифных и нетарифных ограничений.
Второй год проект трехлетнего федерального бюджета сформирован в программном формате на основе утвержденных Правительством Российской Федерации государственных программ Российской Федерации.
При этом структура расходов федерального бюджета на 2015-2017 годы характеризуется снижением доли программных расходов с 59,2% в 2014 году до 52,1% в 2017 году в общем объеме расходов федерального бюджета. В 2015 году программная часть федерального бюджета составит порядка 56%, что связано с более качественной проработкой государственных программ. В то же время участники парламентских слушаний отмечают сохранение еще большого количества недоработок при формировании и исполнении государственных программ.
Так, например, не определены источники финансирования дополнительных мер государственной поддержки таких значимых с точки зрения импортозамещения программ, как «Развитие фармацевтической промышленности» на 2013-2020 годы», «Развитие электронной и радиоэлектронной базы на 2013-2025 годы» и подпрограммы «Станкостроительная промышленность» программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
В условиях ухудшения инвестиционного климата в связи с введением секторальных и финансовых санкций существуют риски недофинансирования тех государственных программ, которые по большей части ориентированы на привлечение внебюджетных средств. Например, государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» зависит от этого источника на 67 процентов, а государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» - на 80 процентов. Исходя из этого нужно предусмотреть возможность корректировки ряда государственных программ Российской Федерации, направленных на развитие тех отраслей российской экономики, которые наиболее значимы с точки зрения обеспечения импортозамещения.
Набранный темп наращивания государственных расходов в предыдущие годы оказывает существенное влияние как на объем, так и на структуру расходов федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. Правительству Российской Федерации не удалось снизить расходы федерального бюджета в 2015 году, несмотря на прогнозируемый дефицит в размере 0,6 процентов ВВП.
Планируется увеличение расходов федерального бюджета по сравнению с предыдущими годами в 2015 году на 11,1%, в 2016 году – на 4,9% и в 2017 году – на 5,0% и снижение их по отношению к ВВП с 20,0 процентов в 2015 году до 19,0 процентов в 2017 году.
Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2015 – 2017 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:
- индексации в 2015 году оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, пенсий, а также повышения оплаты труда отдельных категорий работников, пенсий лицам, уволенным с военной службы;
- обеспечения выполнения майских указов Президента Российской Федерации;
- перераспределения бюджетных ассигнований по годам в рамках трехлетнего периода и сокращения финансирования по отдельным мероприятиям;
- сокращения численности государственных служащих на 10% в 2017 году;
- сокращения всех бюджетных ассигнований на 2% в 2016 – 2017 годах.
По-прежнему наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на 2015 – 2017 годы занимают расходы на социальную сферу (социальную политику, образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт) – 34-35%, а также расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность – 35-31%.
По мнению участников парламентских слушаний, Правительству Российской Федерации удалось сформировать сбалансированный федеральный бюджет, который обеспечивает финансирование взятых государством обязательств в социальной сфере, включая индексацию заработной платы «бюджетников».
Проект федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов сформирован с ежегодным дефицитом в размере 0,6 процента ВВП при увеличении государственного долга на 17% и расходов на его обслуживание на 30% в 2017 году по сравнению с 2015 годом.
Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) прогнозируется в 2015 году в объеме 548 млрд. рублей, в 2016 году — 452,9 млрд. рублей и в 2017 году — 206,8 млрд. рублей.
При этом консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации находятся под давлением накопленных долговых обязательств в общем объеме порядка 2 трлн. рублей, из них 1,77 трлн. рублей приходится на региональные бюджеты, 233 млрд. рублей – на муниципальные.
В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации существенная доля приходится на кредиты кредитных организаций, что может отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной, но и банковской системы Российской Федерации.
Участники парламентских слушаний считают необходимым в 2015 году продолжить процесс конвертации коммерческих кредитов, накопленных субъектами Российской Федерации, в бюджетные кредиты из федерального бюджета. При этом данная финансовая поддержка не должна сопровождаться трудновыполнимыми условиями, которые ограничивают возможности многих субъектов Российской Федерации в получении необходимых финансовых ресурсов.
В 2015 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в общей сумме 487,7 млрд. рублей получит 71 субъект Российской Федерации. Предоставление указанных дотаций позволит в 2015 году сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации с 6,8 до 2,8 раз.
В планируемый период продолжится процесс совершенствования межбюджетных отношений, в том числе путем концентрации субсидий на ключевых направлениях социально-экономического развития.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний, поддерживая в целом концепцию проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, р е к о м е н д у ю т:
1. Правительству Российской Федерации:
доработать методику оценки эффективности государственных программ и разработать порядок обязательной корректировки государственных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года;
провести на основании комплексной программы импортозамещения корректировку государственных программ, которые ориентированы на развитие наиболее значимых с точки зрения импортозамещения отраслей;
рассмотреть вопрос об увеличении нормативов зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации налоговых и неналоговых доходов в целях укрепления доходной базы региональных бюджетов;
рассмотреть вопрос о предоставлении субъектам Российской Федерации права устанавливать для сельскохозяйственных товаропроизводителей налоговую ставку по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в размере до 10 процентов с проведением соответствующего эксперимента в Белгородской области;
провести в течение 2015 года мониторинг правоприменительной практики Федерального закона от 4 октября 2014 года № 284-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» и в случае необходимости внести изменения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах;
рассмотреть вопрос о выравнивании ставок акциза на вина, фруктовые вина, винные напитки и игристые вина (шампанские) в сторону усреднения ставки;
рассмотреть вопрос о зачислении в бюджеты субъектов Российской Федерации налоговых доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята по нормативу 100 процентов;
повысить эффективность деятельности правоохранительных органов по выявлению и пресечению незаконного производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
продолжить работу по сокращению установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах льгот по региональным и местным налогам;
уточнить механизм формирования налогооблагаемой прибыли и распределения ее между участниками консолидированной группы налогоплательщиков;
рассмотреть вопрос об индексации в 2015 - 2017 годах размера пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы, на 2% размера денежного довольствия за счет перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных на национальную оборону и национальную безопасность государства;
- предусмотреть выделение бюджетных ассигнований из федерального бюджета на финансирование капитальных вложений только при наличии утвержденной проектно-сметной документации;
принять меры по устранению нарушений порядка формирования государственного задания, в том числе в части отсутствия нормативных затрат на оказание государственных услуг, изменения объема субсидий без переутверждения государственного задания, финансового обеспечения неутвержденных государственных заданий, несоблюдения сроков утверждения государственных заданий;
предусмотреть бюджетные ассигнования из федерального бюджета на субсидирование в полном объеме экономически обоснованного уровня тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации;
осуществлять мониторинг ситуации, связанной с кредитованием российских товаропроизводителей, и, в случае необходимости, реализовать меры, направленные на повышение ликвидности российской банковской системы;
рассмотреть возможность размещения средств Фонда национального благосостояния в долговые обязательства российских компаний, производящих конкурентоспособную продукцию и реализующих крупные инвестиционные проекты;
внести изменения в Правила предоставления (использования) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2014 год, исключающие дополнительные трудновыполнимые условия предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также принять меры по оперативному предоставлению бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом от 28.06.2014 № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»;
рассмотреть возможность реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным ранее бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения);
принять меры по сокращению дебиторской задолженности федерального бюджета, в том числе в части нарушений поставщиками сроков выполнения государственных контрактов;
представить в палаты Федерального Собрания Российской Федерации финансово-экономическое обоснование государственной поддержки юридических лиц за счет бюджетных ассигнований;
повысить качество управления государственными корпорациями, предусмотрев осуществление жесткого контроля за издержками государственных корпораций и эффективностью расходования ими государственных средств;
обеспечить постоянный мониторинг внешнего долга государственных корпораций и банков с целью создания механизма оперативного влияния на их заемную политику;
предусматривать при внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, устанавливающих дополнительные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, их соответствующее финансовое обеспечение;
рассмотреть вопрос о продолжении мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования и созданию в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятий физической культурой и спортом в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» и предусмотреть необходимые бюджетные ассигнования на их реализацию;
продолжить работу по ликвидации в регионах задолженности по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и выделить на указанные цели необходимые бюджетные ассигнования из федерального бюджета;
предусмотреть бюджетные ассигнования на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных полномочий субъектов Российской Федерации по проведению оздоровительной компании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
принять меры по сокращению количества и общего объема субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и увеличению на соответствующую сумму объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
разработать методику расчета каждой субсидии, формирующей единую субсидию по конкретной государственной программе Российской Федерации;
при рассмотрении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» во втором чтении предусмотреть:
- бюджетные ассигнования на финансирование мероприятий, включённых в план основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 350-летия основания г. Улан-Удэ, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 года N 922-р, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 декабря 2012 года N 1644 "О праздновании 350-летия основания г. Улан-Удэ";
- дополнительные бюджетные ассигнования на оказание содействия гражданам, проживающим в городах Прокопьевске, Кисилевске и Анжеро-Судженске Кемеровской области, в переселении из ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ непригодным для проживания по критериям безопасности;
усовершенствовать Методику распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 838, в части расчета объемов субвенций, предоставляемых органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений на осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров;
исключить практику предоставления дотаций, имеющих целевое назначение;
осуществлять распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, преимущественно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
исключить практику распределения и доведения межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в конце текущего финансового года;
установить срок возврата (не позднее 1 марта 2015 года) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и возвращенных в течение первых 15 рабочих дней 2015 года в федеральный бюджет (при наличии в них потребности);
при подготовке новой редакции Бюджетного кодека Российской Федерации установить исчерпывающий перечень всех форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
2. Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации принять меры по соблюдению условий софинансирования, установленных соглашениями о предоставлении субсидий за счет средств федерального бюджета.
3. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:
совместно со Счетной палатой Российской Федерации провести совещание в период осенней сессии Совета Федерации 2014 года по вопросу о реализации плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию межбюджетных отношений и в рамках данного совещания проработать предложения участников парламентских слушаний по совершенствованию разграничения полномочий между уровнями публичной власти;
провести совещание с участием Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы, на котором обсудить вопрос о получении финансовыми органами субъектов Российской Федерации информации о планируемом на очередной финансовый год консолидированными группами налогоплательщиков объеме прибыли и ее распределении по регионам.
4. Комитету Совета Федерации по экономической политике совместно с Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам подготовить и провести до конца 2014 года:
парламентские слушания о мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации по преодолению негативных тенденций и выходу экономики на траекторию роста;
совещание с участием Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной налоговой службы и представителей субъектов Российской Федерации по вопросу о порядке проведения государственной кадастровой оценки земель и использовании кадастровой стоимости для целей налогообложения.