Рекомендации
Рассмотрев и обсудив основные макроэкономические показатели экономики и концепцию проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", участники парламентских слушаний отмечают следующее.
В проекте федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Правительством Российской Федерации были учтены многие предложения и рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию его концепции.
Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" разрабатывался в условиях замедления темпов роста российской экономики.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в течение этого периода будет происходить постепенное ускорение роста валового внутреннего продукта (далее – ВВП) до 3–3,3 процента.
Исчерпаны возможности ускорения роста экономики, ориентированной преимущественно на экспорт топливно-энергетических ресурсов, а также на высокий внутренний спрос. Остается низкой конкурентоспособность российской продукции при опережающем росте заработной платы по отношению к производительности труда. Поэтому необходим переход к более активной роли государства в управлении национальной экономикой с целью формирования новых внутренних факторов экономического роста, в первую очередь за счет роста инвестиций и снижения уровня инфляции.
В 2014–2016 годах будет сохраняться тенденция снижения доли доходов федерального бюджета в ВВП, которая имела место в предыдущие годы (с 20,5 процента в 2012 году до 19,1 процента в 2013 году, с дальнейшим снижением к 2016 году до 18,3 процента). Это обусловлено в основном сокращением нефтегазовых доходов, которое не будет компенсироваться в полном объеме расширением налоговой базы основных ненефтегазовых налогов, увеличением неналоговых доходов.
Объем нефтегазовых доходов федерального бюджета снижается с
9,5 процента ВВП в 2013 году до 7,9 процента ВВП в 2016 году, а ненефтегазовых – возрастает с 9,5 процента ВВП в 2013 году
до 10,4 процента ВВП в 2016 году. Дополнительный рост ненефтегазовых доходов федерального бюджета в условиях замедления темпов экономического роста в том числе будет обусловлен изменениями законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, восстановлением после снижения в 2013 году поступлений по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль организаций, а также реализацией мер по сокращению теневого сектора экономики, совершенствованию налогового и таможенного администрирования.
В то же время существуют риски невыполнения прогнозных показателей доходов федерального бюджета в плановом периоде в случае распространения негативных факторов, связанных со снижением экономической активности компаний и предприятий в 2013 году, на среднесрочную перспективу.
Впервые проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформирован по программной структуре на основе утвержденных Правительством Российской Федерации государственных программ Российской Федерации.
Участники парламентских слушаний считают, что Правительству Российской Федерации при переходе на программную структуру федерального бюджета следует избегать системных недостатков, сложившихся в практике последних лет при формировании и реализации федеральных целевых программ. Для полномасштабного внедрения программно-целевого принципа планирования бюджетных ассигнований требуются последовательное формирование целей государственных программ, обеспечение их необходимыми ресурсами и оценка достижения результатов. При этом основой программно-целевого бюджета являются долгосрочная стратегия развития страны и среднесрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации.
Несмотря на прогнозируемое замедление темпов экономического развития Российской Федерации, утвержденные в прошлом бюджетном цикле общие объемы расходов федерального бюджета на 2014–2015 годы (без учета условно утвержденных расходов) сокращаются незначительно. С 2013 года общий объем расходов федерального бюджета в среднесрочной перспективе будет снижаться с 19,8 процента ВВП до 18,9 процента ВВП в 2016 году.
Определение объемов и структуры расходов федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов обусловлено необходимостью:
поддержания устойчивости бюджетной системы Российской Федерации при применении "бюджетного правила";
финансирования в полном объеме расходов, направленных на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;
сокращения в 2014–2016 годах бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям
на 2 процента ежегодно, а также прочих расходов федерального бюджета на 5 процентов (за исключением защищенных статей расходов);
сохранения безопасного уровня государственного долга и расходов на его обслуживание.
Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период
2015 и 2016 годов сформирован с дефицитом. Прогнозируется, что дефицит в 2014 году составит 0,5 процента ВВП, в 2015 году – 1,0 процента ВВП, в 2016 году – 0,6 процента ВВП. В среднесрочной перспективе планируется увеличение государственного долга с 12,0 процента ВВП в 2013 году
до 14,3 процента ВВП к концу 2016 года. Несмотря на это, долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться на безопасном уровне. В связи с увеличением государственного долга увеличиваются и расходы на его обслуживание в 1,3 раза в 2016 году по сравнению с 2014 годом.
Сохраняется высокая зависимость уровня сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Наблюдающаяся тенденция роста несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов повышает риск невыполнения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями возложенных на них расходных обязательств, в первую очередь социальных, а также увеличивает долговую нагрузку.
Анализ состояния долга субъектов Российской Федерации свидетельствует о его существенном росте за последний трехлетний период с 889,6 млрд. рублей на начало 2010 года до 1 372,0 млрд. рублей на 1 октября 2013 года.
Поэтому наделение бюджетов субъектов Российской Федерации дополнительными источниками доходов и закрепление их за этими бюджетами на постоянной основе остается существенной задачей межбюджетных отношений. Важно, чтобы этот процесс происходил без потерь для федерального бюджета.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний, поддерживая в целом концепцию проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, р е к о м е н д у ю т:
Правительству Российской Федерации:
1) закончить доработку государственных программ Российской Федерации и принятие соответствующих нормативных правовых актов до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов;
2) ускорить принятие стратегических документов по вопросам социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;
3) разработать и утвердить методики проведения прогнозных расчетов доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
4) продолжить работу по разработке и реализации комплекса дополнительных мер, направленных на развитие доходного потенциала консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
5) рассмотреть вопрос о зачислении налоговых доходов от налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по месту жительства налогоплательщика;
6) провести работу по инвентаризации и систематизации установленных законодательством Российской Федерации неналоговых платежей и сборов;
7) предусмотреть компенсацию снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных в связи с изменениями, внесенными в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в 2013 году;
8) проводить оценку влияния создания консолидированных групп налогоплательщиков на размер суммы налога на прибыль организаций, зачисляемую в бюджеты субъектов Российской Федерации, и предусматривать при необходимости дополнительные бюджетные ассигнования на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации, имеющим снижение доходов бюджетов в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков;
9) доработать методику мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот, подготовленную Министерством экономического развития Российской Федерации, и обеспечить ее применение для оценки эффективности льгот по всем видам налогов и сборов, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
10) продолжить работу по отмене льгот по региональным и местным налогам, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
11) разработать комплекс мер по ликвидации скрытых форм оплаты труда работников;
12) обеспечить постоянный контроль за расходованием средств федерального бюджета, направленных в уставный капитал открытого акционерного общества "Особые экономические зоны", и совершенствовать систему мониторинга достижения качественных показателей, на основании которых оцениваются эффективность бюджетных вложений, направленных на создание особых экономических зон, и достигнутый уровень социально-экономического развития территорий;
13) провести государственную кадастровую оценку земельных участков, предоставленных для обеспечения национальной обороны, правоохранительной деятельности, безопасности и таможенных нужд;
14) рассмотреть вопрос о мерах оптимизации страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для индивидуальных предпринимателей, предусмотрев дифференциацию тарифов страховых взносов;
15) продолжить работу по совершенствованию бюджетного планирования в части, касающейся минимизации отклонений фактического объема финансового обеспечения, предусмотренного в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, от запланированного в паспорте соответствующей государственной программы Российской Федерации;
16) обеспечить финансирование расходов по разделу "Культура, кинематография" в объеме не ниже уровня 2013 года и предусмотреть дополнительные средства федерального бюджета на проведение в 2014 году в Российской Федерации Года культуры;
17) обеспечить контроль за использованием средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование государственных программ Российской Федерации, в части полноты, своевременности и ритмичности их доведения головными исполнителями до исполнителей, в частности в субъектах Российской Федерации;
18) обеспечить утверждение изменений в паспорта действующих федеральных целевых программ и утвердить паспорта новых федеральных целевых программ до начала финансового года;
19) принять меры по своевременному утверждению и корректировке проектно-сметной документации по объектам капитального строительства, осуществлению контроля за выполнением подрядными организациями договорных обязательств, а также по улучшению качества планирования и реализации программных мероприятий в целях равномерного, результативного и эффективного использования бюджетных средств в течение года;
20) обеспечить постоянный мониторинг внешнего долга государственных корпораций и банков (ввиду его опасного нарастания) с целью создания механизма оперативного влияния на их заемную политику;
21) разработать комплекс мер, нацеленный на решение проблемы обеспечения военнослужащих служебным жильем;
22) завершить работу по разграничению расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
23) предусматривать при внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, устанавливающих дополнительные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, их соответствующее финансовое обеспечение;
24) внести в следующем бюджетном цикле изменения в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, касающиеся:
определения налогового потенциала субъекта Российской Федерации, не учитывающего доходы от акцизов на нефтепродукты и транспортного налога;
сокращения объема нераспределяемого резерва в плановом периоде и изменения механизма распределения дотаций в целом, предусмотрев возможность формирования нераспределенного резерва планового периода после распределения общего объема дотаций между субъектами Российской Федерации;
25) предусмотреть в процессе исполнения федерального бюджета на 2014 год бюджетные ассигнования в размере 100 млрд. рублей на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации для реализации мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования;
26) провести работу по оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
27) проработать вопрос о выделении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации для компенсации ресурсоснабжающим организациям разницы между устанавливаемым государством ограничением суммарной платы населением по жилищно-коммунальным услугам и фактически сложившейся (рыночной) цены за данные услуги;
28) разработать совместно с субъектами Российской Федерации комплекс мер, нацеленный на повышение эффективности долговой политики субъектов Российской Федерации и сокращение объема их долговых обязательств, в том числе за счет реструктуризации бюджетных кредитов;
29) завершить оптимизацию субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, ускорив их консолидацию в рамках государственных программ Российской Федерации;
30) разработать единую методику определения уровня софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации;
31) продолжить работу по ликвидации в регионах задолженности по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и выделить на указанные цели дополнительно бюджетные ассигнования из федерального бюджета, увеличив до 50 процентов уровень софинансирования Российской Федерацией указанных расходных обязательств субъектов Российской Федерации;
32) рассмотреть вопрос об оказании финансовой поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований при передаче в их собственность имущества Министерства обороны Российской Федерации для приведения передаваемого имущества в нормативное техническое состояние.
2. Счетной палате Российской Федерации провести анализ снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в связи с изменениями, внесенными в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в 2013 году, и оценить размеры компенсации снижения доходов.
3. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам совместно со Счетной палатой Российской Федерации провести совещания в октябре–ноябре 2013 года по вопросу о разработке предложений по внесению изменений в государственные программы Российской Федерации.
Председатель
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
В.И. МАТВИЕНКО