Рекомендации
Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел 20 мая 2013 года парламентские слушания на тему «Внесение изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах и их влияние на формирование доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
В работе парламентских слушаний приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, руководители Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы, представители исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предпринимательских кругов, общественных объединений и научных институтов.
Обсудив проект Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее – Основные направления) и меры Правительства Российской Федерации по совершенствованию налогового законодательства, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
В 2014-2016 годах приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее – создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, развитие человеческого капитала, повышение предпринимательской активности.
Однако неизменность целей налоговой политики Российской Федерации на протяжении последних лет, а также тезис о сохранении налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень, не оказывают заметного влияния на приток инвестиций в российскую экономику. За последние годы темпы роста инвестиций в основной капитал снижаются: в 2011 году они составляли 110,8%, а в 2012 году – 106,6%. Это свидетельствует о том, что налоговая система выполняет лишь свои фискальные функции, а стимулированию экономического развития и предпринимательской деятельности не уделяется должного внимания.
Участники парламентских слушаний обращают внимание, что многие задачи налоговой политики, в частности, стимулирование инвестиций и поддержка модернизации производства, государственная поддержка нуждающихся граждан за счет расширения льгот и вычетов по налогу на доходы физических лиц, Правительство Российской Федерации решает за счет сокращения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации (порядка 400,0 млрд. рублей ежегодно). Предоставляя льготы по налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль, налогу на имущество организаций на федеральном уровне, Правительство Российской Федерации не предусматривает компенсацию выпадающих доходов региональных бюджетов. Лишь частично выпадающие доходы компенсируются за счет предоставления регионам из федерального бюджета дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
Совет Федерации в своих постановлениях неоднократно указывал на недопустимость подобной практики. Законопроекты о внесении изменений в налоговое законодательство, приводящие к сокращению налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты, должны содержать механизмы компенсации выпадающих доходов. Также должна быть прекращена практика внесения указанных норм в виде поправок в законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении.
В последнее время в Совете Федерации регулярно обсуждается вопрос выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с созданием института консолидированных групп налогоплательщиков (далее - КГН). Итоги функционирования КГН за 2012 год показывают, что у 18 регионов произошло снижение поступлений налога на прибыль организаций. В конце 2012 года на заседании рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации были распределены дотации субъектам Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 3,7 млрд. рублей. Однако, по мнению участников парламентских слушаний, такие компенсационные меры по выпадающим доходам бюджетов должны быть постоянными, что позволит сохранить необходимый уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Кроме того, возможность КГН суммировать не только прибыль, но и убытки всех участников группы, по мнению субъектов Российской Федерации, позволяет минимизировать сумму налога, подлежащую уплате в бюджет.
Участники парламентских слушаний считают, что по результатам проведения мониторинга применения института КГН целесообразно уточнить механизм формирования налогооблагаемой прибыли и распределения ее между участниками КГН.
Необходимо отметить, что инвестиционная составляющая Основных направлений носит адресный характер, поскольку предусматривает налоговые льготы для участников инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края, Республики Бурятия и Иркутской области. Участники парламентских слушаний полагают, что меры налоговой поддержки инвестиционного развития должны быть также в реальных секторах экономики всех регионов.
Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам не раз обращал внимание Правительства Российской Федерации на необходимость решения вопроса о налогообложении еврооблигаций. При принятии Федерального закона «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» был изменен порядок исчисления и уплаты налога на прибыль с процентного дохода, выплачиваемого российскими заемщиками по долговым обязательствам перед иностранными организациями в связи с размещением ими еврооблигаций. Указанный порядок носит временный характер и распространяется на правоотношения по исчислению и уплате налога с доходов иностранных организаций, возникшие в связи с размещением обращающихся облигаций, выпуск которых осуществлен до 1 января 2014 года.
Таким образом, возложение на российских заемщиков обязанности получать сведения о держателях облигаций повлечет значительное увеличение стоимости привлечения иностранных инвестиций. Возрастающая стоимость фондирования для российских заемщиков, в конечном счете, повлечет за собой уменьшение объема выпускаемых еврооблигаций, увеличение кредитных ставок внутри Российской Федерации и отток иностранных инвестиций из российской экономики.
В целях сохранения для российских компаний возможности привлечения иностранного фондирования необходимо отменить налогообложение у источника выплаты процентных доходов, выплачиваемых российскими организациями по обращающимся облигациям, выпущенным в соответствии с законодательством иностранных государств российской компанией напрямую либо через иностранную организацию-эмитента облигаций без предоставления эмитентом облигаций либо бенефициарным владельцем облигаций подтверждения факта его местонахождения в государстве, с которым Российской Федерацией заключен договор об избежании двойного налогообложения, а также создать условия налогообложения доходов по облигациям, размещаемым на российском рынке, аналогичные условиям налогообложения по еврооблигациям.
Важную роль в доходах региональных и местных бюджетов играет налог на доходы физических лиц (далее – НДФЛ). При этом его потенциал как источника доходов далеко не исчерпан. Это самый массовый налог с населения, и он более равномерно, чем любой другой, распределен по территории страны. Сегодня НДФЛ зачисляется в бюджет по месту работы налогоплательщика, что не позволяет в полной мере обеспечить поступления в бюджеты тех территорий, где проживают налогоплательщики. При этом именно данные муниципальные образования несут финансовую нагрузку, связанную с медицинским, социальным и транспортным обеспечением, с жилищно-коммунальным обслуживанием населения. Данная проблема касается целого ряда субъектов Российской Федерации. Участники слушаний отмечают, что с точки зрения справедливости распределения данного налога логичнее его зачислять именно в бюджеты по месту жительства налогоплательщика.
Кроме того, поступление НДФЛ по месту жительства повысит взаимную ответственность органов местного самоуправления и проживающих на их территориях граждан. Муниципальные органы будут заинтересованы в том, чтобы создать на своей территории достойные условия жизни для людей, чьи налоговые поступления формируют их бюджеты.
При этом переход на уплату НДФЛ по месту жительства может быть сопряжен с рядом сложностей. Так, в крупных городах это может привести к ослаблению активности муниципалитетов по созданию благоприятного инвестиционного климата и увеличению числа рабочих мест, усложнится администрирование налога налоговыми агентами и возрастет объем контрольной работы у налоговых органов.
Для окончательной оценки целесообразности перехода на уплату НДФЛ по месту жительства налогоплательщиков, предлагается ввести такой порядок в качестве эксперимента в ряде регионов, и по его результатам сделать окончательные выводы о необходимости распространения этого порядка на все субъекты Российской Федерации.
В отношении НДФЛ участники парламентских слушаний полагают также необходимым принятие ряда мер, направленных на повышение налоговой дисциплины работодателей - налоговых агентов. Это связано с выявляемыми налоговыми органами фактами удержания и несвоевременного перечисления в бюджеты сумм НДФЛ налоговыми агентами, что, по сути, является формой налогового кредита для недобросовестных налоговых агентов. В этой связи представляется целесообразным возврат к практике ежеквартального представления налоговыми агентами в налоговые органы отчетов о фактических суммах доходов физических лиц и сумме начисленного, удержанного и перечисленного в бюджет НДФЛ.
В проекте Основных направлений содержится ряд мер, направленных на расширение льгот по НДФЛ для граждан, нуждающихся в государственной поддержке. Участники парламентских слушаний отмечают, что принятие данных мер приведет к снижению доходов региональных и местных бюджетов. Одним из направлений компенсации потерь доходов соответствующих бюджетов может стать установление ставки НДФЛ в размере 13% в отношении доходов в виде дивидендов, получаемых физическими лицами - налоговыми резидентами Российской Федерации, которая в настоящее время установлена в размере 9%. Такая мера не противоречит основным принципам налоговой политики, поскольку к увеличению налоговой нагрузки на подавляющую часть доходов российских граждан предлагаемое изменение налогового законодательства не приведет.
В настоящее время высокими темпами проводится ежегодная индексация ставок акцизов на табачные изделия. В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 2013 года №15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» в целях сокращения спроса на табачные изделия осуществляются меры по увеличению акцизов на табачную продукцию в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (данное положение указанного закона вступает в силу с 1 января 2014 года). При этом нормами данного закона установлено, что субъекты Российской Федерации также участвуют в его реализации. По действующему порядку суммы акцизов в полном объеме поступают в федеральный бюджет. В этой связи представляется целесообразным часть поступлений акцизов на табачные изделия зачислять в региональные бюджеты.
Расширение доходной базы региональных и местных бюджетов может быть обеспечено также путем компенсации субъектам Российской Федерации налоговых платежей в федеральный бюджет от реализации инвестиционных проектов на соответствующих территориях.
В настоящее время наблюдаются многочисленные факты прекращения деятельности индивидуальными предпринимателями. Так, по данным ФНС России, по состоянию на 1 декабря 2012 года в качестве индивидуальных предпринимателей зарегистрировано 4 119,2 тыс. человек. За декабрь 2012 года - март 2013 года число зарегистрированных индивидуальных предпринимателей сократилось на 367,6 тыс. человек или почти на 9%. На 1 апреля 2013 года число зарегистрированных индивидуальных предпринимателей составило 3 751,5 тыс. человек, что сопоставимо с уровнем 2009 года.
Такая динамика может быть обусловлена изменением условий деятельности индивидуальных предпринимателей и увеличением общей фискальной нагрузки в связи с вступлением в силу в 2013 году ряда положений законодательных актов, предусматривающих, в частности:
- двукратное увеличение фиксированного размера страхового взноса в государственные внебюджетные фонды для индивидуальных предпринимателей, не производящих выплат физическим лицам;
- замену упрощенной системы налогообложения на основе патента патентной системой налогообложения и отсутствием нормы о возможности уменьшения величины налога по патентной системе на сумму уплаченных страховых взносов;
- исключение возможности уменьшения суммы единого налога на вмененный доход на величину страховых взносов, уплаченных в свою пользу индивидуальным предпринимателем, привлекающим наемных работников.
При этом, по мнению Минэкономразвития России, принятие решения о запрете розничной торговли в нестационарных торговых объектах пивом и напитками, изготавливаемыми на его основе, не может являться определяющим фактором, влияющим на снижение числа зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, поскольку указанный запрет был введен в 2011 году и начал действовать с 1 января 2013 года, и предприниматели имели возможность перепрофилировать собственную деятельность.
Ухудшение условий осуществления деятельности индивидуальных предпринимателей и прекращение деятельности части индивидуальных предпринимателей, имеющих небольшой годовой доход, может привести к снижению объема доходов местных бюджетов, а также доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Участники парламентских слушаний также обращают внимание на необходимость проведения оценки эффективности действия специальных налоговых режимов как инструментов поддержки и развития субъектов малого предпринимательства. В частности, представляется целесообразным проведение мониторинга практики применения в субъектах Российской Федерации патентной системы налогообложения, которая начала действовать с 1 января 2013 года. В частности, в отношении указанной патентной системы налогообложения индивидуальные предприниматели уже отмечают такие недостатки как:
- отсутствие возможности уменьшения величины налога, взимаемого в связи с применением патентной системы, на сумму уплаченных страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (по единому налогу на вмененный доход такая возможность существует);
- жесткие сроки уплаты стоимости патента (не позднее 25 календарных дней после начала срока действия патента, в то время как единый налог на вмененный доход подлежит уплате не позднее 25 числа первого месяца следующего налогового периода).
Субъекты Российской Федерации отмечают, что Налоговым кодексом Российской Федерации им не дано право дифференцировать размеры потенциально возможного дохода в зависимости от места осуществления индивидуальными предпринимателями предпринимательской деятельности. При этом такой механизм применяется при расчете единого налога на вмененный доход (на смену которому и призвана прийти патентная система налогообложения). Отсутствует также возможность установления патентной системы в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности, а не всего перечня видов деятельности, установленного Налоговым кодексом Российской Федерации.
Участники парламентских слушаний отмечают, что много лет широко обсуждается вопрос установления местного налога на недвижимое имущество физических лиц.
В Основных направлениях определено, что налог будет устанавливаться Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов.
Налогоплательщиками налога на недвижимое имущество предлагается признать физических лиц, обладающих правом собственности на здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения и правом постоянного пользования или правом пожизненного наследуемого владения на земельные участки.
К объектам налогообложения по налогу на недвижимое имущество отнесены расположенные в пределах муниципального образования здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения, объекты незавершенного капитального строительств, а также земельные участки.
Налоговой базой для исчисления налога на недвижимое имущество будет считаться кадастровая стоимость объекта налогообложения, определенная на 1 января года, являющегося налоговым периодом.
Размер налоговой ставки предлагается установить в зависимости от размеров кадастровой стоимости в диапазоне: 0,1-1,5%; 0,5-1,5%; 0,5‑1,5% ‑ соответственно для объектов с кадастровой стоимостью до 300 млн. рублей, с совокупной кадастровой стоимостью превышающей 300 млн. рублей и с кадастровой стоимостью каждого объекта капитального строительства, в том числе и незавершенного, которая превышает 300 млн. рублей.
Предусматривается, что при определении налоговой базы будет применяться стандартный налоговый вычет в отношении жилого помещения, а также жилого строения, расположенного на земельном участке, в размере кадастровой стоимости ориентировочно 20 квадратных метров соответствующего объекта налогообложения.
Введение налога на недвижимое имущество на территории Российской Федерации будет происходить постепенно до 2018 года по мере готовности муниципальных образований к его введению.
Кроме того, необходимо предусмотреть возможность для представительных органов муниципальных образований и законодательных органов государственной власти городов федерального значения изменения ставок налога в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, увеличения размера вычетов, а также расширения перечня категорий налогоплательщиков, в отношении которых применяется вычет. Многие субъекты Российской Федерации отмечают, что возможность введения налога на недвижимость напрямую зависит от формирования, наполнения государственного кадастра недвижимости и определения кадастровой стоимости объектов недвижимости для определения налоговой базы, а также нормативно-правовой базы как на уровне субъектов, так и на федеральном уровне. В связи с этим особо актуальным становится вопрос об уровне полноты и достоверности сведений о наполнении базы данных налоговых органов по земельным участкам и их правообладателям. Все эти меры должны способствовать эффективному администрированию налога.
Учитывая особую социальную значимость налога на недвижимость введение нового налога должно обеспечить более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной кадастровой стоимостью, а также осуществляться с учетом уровня доходов населения без роста налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан.
Еще одним потенциальным источником пополнения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации, является налог на недвижимое имущество организаций. При разработке законопроекта по указанному налогу должны быть учтены в полной мере опыт эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери.
Как показали результаты проведенного в 1997-2005 годах эксперимента по налогообложению недвижимости, для введения указанного налога необходима значительная по объему и срокам подготовительная работа на местном уровне, а также решение ряда проблем на федеральном уровне. Указанная работа, по мнению Правительства Российской Федерации, должна быть завершена до 2018 года.
Многолетняя дискуссия по налогообложению предметов престижного потребления нашла свою реализацию в виде внесенного Правительством Российской Федерации в Государственную Думу законопроекта по установлению дополнительных коэффициентов для исчисления транспортного налога в отношении дорогостоящих машин.
В отношении легковых автомобилей средней стоимостью от 5 до 10 млн. рублей включительно, с года выпуска которых прошло не более 5 лет, будет взиматься транспортный налог с коэффициентом 2.
В отношении легковых автомобилей средней стоимостью от 10 до 15 млн. рублей, свыше 15 млн. рублей, с года выпуска которых прошло соответственно не более 10 и не более 20 лет, транспортный налог будет взиматься с коэффициентом 3. Стоимость автомобиля будет определяться ежегодно Минпромторгом России на основании статистических данных и будет доступна на его официальном сайте. Понятно, что этот налог не будет выполнять фискальную функцию, он будет регулятором в области социальных отношений общества.
Участники парламентских слушаний отмечают, что не урегулирован вопрос налогообложения раритетных автомобилей, владельцы которых не будут налогоплательщиками указанного налога. Поскольку расчеты налоговых поступлений от указанного налога крайне затруднительны, встает вопрос об экономической целесообразности администрирования такого налога. Возможно, целесообразно реформировать в целом систему налогообложения транспортных средств, исходя из их экологической классификации (экологического класса) и объема двигателя. Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о введении налога с продаж, который будет уплачиваться единожды при проведении сделки купли-продажи автомобиля (например, 30% от стоимости).
Участники парламентских слушаний обращают внимание, что планируемое в 2014-2016 годах внесение изменений в налоговое законодательство в части акцизного налогообложения, налогообложения престижного потребления, совершенствования специальных налоговых режимов не окажут существенного влияния на пополнение доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Отсутствие решений по передаче субъектам Российской Федерации дополнительных источников доходов (изменение нормативов отчислений от отдельных налогов или размеров ставок), а также ожидаемое снижение конкурентоспособности организаций отдельных отраслей народного хозяйства в условиях вступления России в ВТО приведет, с высокой долей вероятности, к снижению уровня бюджетных возможностей отдельных регионов (особенно муниципалитетов и моногородов) по исполнению расходных обязательств и увеличению их дифференциации по уровню социально-экономического развития.
В целях укрепления доходной базы местных бюджетов с 2013 года в них зачисляются суммы денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение муниципальных правовых актов по нормативу 100%, сокращены изъятия по земельному налогу в части участков, предусмотренных для обеспечения обороны, безопасности и таможенной службы, увеличены нормативы зачислений от единого сельскохозяйственного налога, доходов от новой патентной системы налогообложения.
Ряд субъектов Российской Федерации отмечают, что предусматриваемых мер может оказаться недостаточно для выполнения поставленных стратегических задач, в том числе на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
По мнению участников парламентских слушаний, важным резервом расширения и укрепления доходной базы консолидированных бюджетов Российской Федерации являются налоговые льготы. Так, только по одному налогу на прибыль организаций установлено 128 преференций, выпадающие доходы от применения которых в период 2010 - первого полугодия 2012 годов составили 1 027,1 млрд. рублей.
Поэтому необходима инвентаризация и систематизация льгот и преференций. Совет Федерации рекомендовал Правительству Российской Федерации ускорить разработку методики оценки эффективности налоговых льгот с целью определения перечня неэффективных льгот, а также представлять в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период документы, содержащие оценку эффективности налоговых льгот и предложения по отмене неэффективных налоговых льгот (постановление от 27 апреля 2012 года № 90‑СФ).
Намерения Правительства Российской Федерации разработать экономические механизмы оценки налоговых льгот, учитывающие наряду с выпадающими доходами бюджетной системы создание благоприятных условий для инвестирования, а также результаты реализации налогоплательщиками полученных преимуществ, были отражены в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2013-2015 годы. Однако эта задача до сих пор остается не реализованной.
В то же время Минфин России вопрос наличия в регионах нормативных актов, регулирующих проведение оценки эффективности региональных налоговых льгот, относит к числу первостепенных при проведении оценок качества управления региональными финансами.
Участники парламентских слушаний считают, что проведение мониторинга применяемых налоговых льгот (преференций) и оценки результативности их действий невозможно без соблюдения ряда условий:
- для проведения оценки результативности применяемых налоговых льгот и преференций система налогового законодательства должна быть статичной. Вместе с тем, в 2011 и 2012 годах только в главу 25 Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на прибыль организаций» было внесено 26 и 17 изменений соответственно;
- необходимо закрепление и определение в налоговом законодательстве отличий между понятиями «налоговая льгота» и иными преимуществами («преференция»);
- оценка результативности применяемых налоговых льгот и преференций возможна только при наличии «объекта оценки», имеющего стоимостные характеристики.
В настоящее время отсутствует также надлежащее межведомственное взаимодействие Минфина России и Минэкономразвития России в части подготовки методики мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот.
В 2012 году были приняты важные законодательные решения по отмене льгот по налогу на имущество организаций для субъектов естественных монополий. Эта отмена должна происходить поэтапно, начиная с 2013 года, и могла бы существенно укрепить доходную базу региональных бюджетов. Однако установленная в целях стимулирования модернизации производства в то же время новая льгота для движимого имущества, принятого на учет с 1 января 2013 года, значительно сократила положительный эффект от долгожданной отмены части федеральных льгот по региональным налогам. Поэтому, по мнению участников парламентских слушаний, работа в этом направлении Правительством Российской Федерации должна быть продолжена.
В отношении налогового администрирования в Основных направлениях предусматривается целый ряд мер по расширению полномочий налоговых органов. В частности, налоговые органы дополнительно получат:
- право на получение от банков сведений о наличии счетов, вкладов физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями;
- право истребовать первичные и иные документы, в случае если уменьшена сумма налога, подлежащего уплате в бюджет, по сравнению с ранее поданной декларацией и т.д.
Это происходит в рамках реализации мер, направленных на повышение прозрачности финансовой деятельности хозяйственных обществ, включая противодействие уклонению от налогообложения в Российской Федерации с помощью оффшорных компаний и фирм‑«однодневок». В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» было указано на необходимость последовательных действий по предотвращению попыток уклонения от уплаты налогов.
По данным Счетной палаты Российской Федерации, в последние годы отмечается рост внешнеторговых операций, проводимых через оффшорные зоны. Объем оформленных товаров по внешнеторговым контрактам, заключенным российскими участниками внешнеэкономической деятельности с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах (согласно спискам Минфина России и Банка России), составил в 2010 году 242,2 млрд. долл. США, в 2011 году – 305,4 млрд. долл. США, в 2012 году – 321,2 млрд. долл. США.
В связи с этим Государственной Думой приняты в первом чтении два законопроекта, внесенные Правительством Российской Федерации:
- № 196666-6, направленный на противодействие незаконным финансовым операциям;
- № 190725-6, направленный на совершенствование порядка досудебного рассмотрения споров между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Вместе с тем, участники парламентских слушаний отмечают, что усиление контроля без создания реальных налоговых стимулов для перехода организаций из оффшорных зон в юрисдикцию Российской Федерации и отказа от использования российскими участниками внешнеэкономической деятельности аффилированных оффшорных компаний для налоговой оптимизации может не оказать значительного влияния на применение оффшорных схем и в конечном итоге не в полной мере приведет к деоффшоризации российской экономики. Также отсутствуют законодательно установленные механизмы, обеспечивающие раскрытие информации о бенефициарных владельцах компаний, зарегистрированных в оффшорах и являющихся участниками внешнеторговых контрактов с резидентами Российской Федерации, что делает практически невозможным контроль и предотвращение применения трансфертного ценообразования при внешнеторговых сделках с использованием оффшорных компаний с целью уклонения от уплаты налогов.
В целях создания условий для эффективной работы налоговых и таможенных органов на основе достоверных налоговых данных существует необходимость заключения межправительственных соглашений с низконалоговыми юрисдикциями, предусматривающих обмен бенефициарной информацией о контрагентах-нерезидентах в полном объеме.
Важным вопросом, который не нашел отражения в Основных направлениях, является проблема обратной силы постановлений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, ухудшающих положение налогоплательщиков по сравнению со сложившейся практикой.
Налоговое законодательство применяется «в редакции ВАС РФ» не только судами и налогоплательщиками, но и налоговыми органами, которым ФНС России предписывает учитывать в работе постановления Президиума и Пленума ВАС РФ, а также информационные письма ВАС РФ с обзорами судебной практики.
Кроме того, не урегулирована ситуация, когда ВАС РФ принимает решение, которым ухудшает положение налогоплательщиков по сравнению с разъяснениями Минфина России и ФНС России. В результате неблагоприятная для налогоплательщиков правовая позиция ВАС РФ распространяется на все споры, по которым еще не состоялись судебные решения. Это означает, что имеет место обратная сила правовых позиций ВАС РФ, в то время как налогоплательщик в момент исчисления налога руководствовался пониманием закона, исходя из складывающейся на данный момент судебной практики и опубликованных официальных разъяснений Минфина России и ФНС России.
В целях создания законодательных гарантий инвесторам и налогоплательщикам необходимо дополнить статью 5 Налогового Кодекса Российской Федерации следующим положением:
«Постановления и иные акты Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащие толкование актов законодательства о налогах и сборах не в пользу налогоплательщиков и иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, или ухудшающее их положение по сравнению с письменными разъяснениями финансовых, налоговых или иных уполномоченных органов государственной власти, применяются в порядке, предусмотренном абзацем первым пункта первого настоящей статьи, и обратной силы не имеют.».
Таким образом, ухудшающие положение налогоплательщиков решения ВАС РФ будут обретать силу не ранее чем через месяц после их официальной опубликования и не ранее начала следующего налогового периода.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
предусматривать ежегодное возмещение выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предоставлением налоговых льгот, установленных частью второй Налогового кодекса Российской Федерации по налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты;
определить в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах понятие «налоговая льгота» и ее отличие от иных преимуществ («преференций»);
провести работу по инвентаризации и систематизации установленных налоговых льгот (преференций);
ускорить разработку методики оценки эффективности налоговых льгот, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
предусмотреть дифференцированную индексацию акцизов на алкогольную продукцию с учетом более высокого роста акциза на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, а также сбалансированную индексацию акцизов на пиво с 2016 года в рамках планируемого уровня инфляции;
рассмотреть вопрос об установлении ставки налога на доходы физических лиц в размере 13% в отношении доходов в виде дивидендов, получаемых физическими лицами ‑ налоговыми резидентами Российской Федерации;
рассмотреть вопрос о возможности проведения эксперимента в ряде субъектов Российской Федерации по уплате налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика;
рассмотреть вопрос о возможности зачислении в бюджеты субъектов Российской Федерации части акцизов на табачные изделия и легковые автомобили;
провести мониторинг практики применения в субъектах Российской Федерации патентной системы налогообложения;
рассмотреть вопрос о разработке механизма определения ставки налога на добычу полезных ископаемых в виде природного газа по формуле, которая бы учитывала географическое расположение участков газодобычи, геологические факторы месторождений газа (факторы залегания ресурсов, их истощения и выработанности), многокомпонентность состава газа, стадийность освоения месторождений, объемы капитальных вложений и сроки их окупаемости;
рассмотреть вопрос о признании объектом налогообложения по налогу на недвижимость вновь приобретенного после вступления в силу соответствующего федерального закона имущества физических и юридических лиц, сохранив действующий порядок налогообложения объектов недвижимости, приобретенных до введения налога на недвижимость;
разработать методику расчета долей физических лиц‑собственников помещений в многоквартирных домах в общей долевой собственности на земельные участки, права на которые физическими лицами не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также порядок передачи указанных сведений в налоговые органы для целей исчисления земельного налога;
принять дополнительные меры по повышению уровня полноты и достоверности сведений о наполнении базы данных налоговых органов по земельным участкам и их правообладателям;
рассмотреть вопрос о внесении изменений в главу 26.5 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающих возможность уменьшения величины налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, на сумму уплаченных страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, а также предоставление субъектам Российской Федерации права дифференцировать размеры потенциально возможного дохода в зависимости от места осуществления индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности;
рассмотреть вопрос о мерах оптимизации страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для индивидуальных предпринимателей путем дифференциации тарифов страховых взносов в зависимости от величины годового дохода индивидуальных предпринимателей и установления переходного периода повышения страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию.
2. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам подготовить предложения о внесении изменений в статью 102 части первой Налогового кодекса Российской Федерации в части уточнения перечня государственных органов и организаций, в которые поступают сведения, составляющие налоговую тайну.
Первый заместитель председателя Комитета В.А. Петров