2 октября 2012 года Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел парламентские слушания на тему «О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2015 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Рекомендации
2 октября 2012 года Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел парламентские слушания на тему «О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2015 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Рассмотрев и обсудив основные макроэкономические показатели экономики и концепцию проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», участники парламентских слушаний отмечают следующее.
В основу бюджетной и налоговой политики на 2013 – 2015 годы положены стратегические цели развития страны, сформулированные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетном послании Президента Российской Федерации.
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» формировался в условиях восстановления экономического роста, позитивных изменений финансового состояния предприятий и организаций. Однако существенная зависимость российской экономики от мировой внешнеторговой и финансовой конъюнктуры, рост внешнего долга корпоративного сектора сохраняют риски для финансовой системы страны.
С целью снижения зависимости бюджетной системы от конъюнктуры цен на энергоносители при формировании федерального бюджета приняты правила, предусматривающие новый порядок использования нефтегазовых доходов, сдерживание роста бюджетных расходов и возможность формирования Фонда национального благосостояния и Резервного фонда в необходимых объемах.
В этих условиях перед Правительством Российской Федерации стояла задача максимально сбалансировать бюджет и, в то же время, обеспечить финансированием мероприятия, предусмотренные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в части улучшения условий оплаты труда бюджетников.
Однако в федеральном бюджете на 2013 – 2015 годы недостаточно решены задачи финансового обеспечения указов Президента Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации. Так, из требуемых на 2013 год дополнительных бюджетных ассигнований, в федеральном бюджете предусмотрены межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации на эти цели, обеспечивающие лишь 30% потребности.
Участники парламентских слушаний считают, что прогнозируемый объем доходов федерального бюджета позволяет в основном, обеспечить финансирование мероприятий федерального бюджета. При этом соотношение нефтегазовых и ненефтегазовых доходов меняется в позитивном направлении.
В то же время негативное влияние на доходы федерального бюджета окажет вступление Российской Федерации во Всемирную торговую организацию. Снижение ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин приведет к недопоступлению доходов в 2013 году в сумме порядка 200 млрд. рублей. При этом не проведена оценка влияния присоединения к ВТО на формирование бюджетов субъектов Российской Федерации.
Серьезную обеспокоенность участников парламентских слушаний вызывает сохраняющееся распределение большинства доходных поступлений в пользу федерального бюджета. Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации (без учета государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, до предоставления межбюджетных трансфертов) в 2013 году составит 62%, а доля доходов бюджетов субъектов Российской Федерации всего лишь 38%.
Важным резервом повышения доходов федерального бюджета может стать отмена неэффективных налоговых льгот и разработка мер по противодействию уклонению от уплаты налогов в Российской Федерации с использованием низконалоговых юрисдикций.
Необходимо отметить, что Правительством Российской Федерации на протяжении ряда лет не обеспечено внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования. Требуется большая подготовительная работа для перехода к формированию федерального бюджета в программном формате, начиная с 2014 года, и новой организации управления бюджетным процессом, основанным на внедрении бюджетирования, ориентированного на результаты на основе четких критериев эффективности и результативности использования бюджетных средств.
Кроме этого, в условиях перехода к формированию программного бюджета требуется усилить дисциплину исполнения реализуемых федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы.
Участники парламентских слушаний считают, что со стороны Правительства Российской Федерации требуется дополнительное внимание к проблеме долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, так как в последние годы наметилась тенденция роста государственного долга субъектов Российской Федерации.
Кроме этого, необходимо учесть, что в 2013 - 2015 годах увеличивается нагрузка на региональные бюджеты по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов. Это потребует изыскания дополнительных источников доходов региональных бюджетов или увеличения заимствований с использованием рыночных механизмов, что отразится на стоимости обслуживания регионального долга.
В 2013 году продолжится начатое в 2012 году перераспределение полномочий между уровнями публичной власти. С 1 января 2014 года предлагается, в частности, закрепить за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочие по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны. В 2013 году в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные ассигнования в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на эти цели в объеме 23,4 млрд. рублей.
Участники парламентских слушаний обращают внимание на необходимость финансового обеспечения данных полномочий при передаче их на уровень субъектов Российской Федерации в виде закрепления на постоянной основе за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами дополнительных источников доходов.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний, поддерживая в целом концепцию проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, считают целесообразным предложить:
1. Правительству Российской Федерации:
- обеспечить принятие до начала финансового года нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период;
- провести мониторинг влияния изменений, внесенных Федеральным законом от 16 ноября 2011 года № 321-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков», на объем поступлений налога на прибыль организаций в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2012 году;
- ускорить разработку методики оценки эффективности налоговых льгот, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, с целью определения перечня неэффективных налоговых льгот;
- рассмотреть вопрос об отмене льгот по региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством, в том числе по налогу на имущество организаций в отношении имущества субъектов естественных монополий;
- организовать совместно с палатами Федерального Собрания Российской Федерации работу по инвентаризации и систематизации установленных законодательством Российской Федерации неналоговых платежей и сборов и законодательному определению принципов их взимания;
- обеспечить проведение на федеральном уровне системной работы по оценке последствий присоединения России к ВТО на социально-экономическое развитие регионов и формирование их бюджетов, а также обеспечение эффективной системы взаимодействия федеральных и региональных органов власти по вопросам адаптации экономики субъектов Российской Федерации к условиям членства России в ВТО;
- предусмотреть средства федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотреть для компенсации теплоснабжающим организациям разницы в стоимости топлива, утвержденной в тарифе на тепловую энергию, к фактически сложившейся (рыночной) цене, а также для недопущения существенного роста коммунальных платежей граждан выше установленных пределов;
- обеспечить утверждение федеральных целевых программ до начала финансового года;
- предусмотреть возможность проведения реструктуризации бюджетных кредитов, выданных ранее субъектам Российской Федерации с целью уменьшения долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, которые по существу предоставлялись Правительством Российской Федерации взамен безвозвратного финансирования из федерального бюджета;
- вернуться к порядку, при котором финансовая помощь субъектам Российской Федерации для финансирования отдельных видов расходов, за исключением направляемой на покрытие дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставлялась бы в виде соответствующих субсидий, а не в виде бюджетных кредитов, как это осуществлялось в 2009 - 2012 годах;
- рассмотреть возможность увеличения средств федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;
- разработать совместно с высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Концепцию развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом и план мероприятий, направленных на обеспечение безубыточности пригородного пассажирского комплекса, а до принятия указанной Концепции довести объемы финансовой поддержки пригородного пассажирского сообщения на железнодорожном транспорте за счет средств федерального бюджета в трехлетнем периоде до экономически обоснованного уровня;
- приступить к созданию системы мониторинга внешнего долга государственных корпораций и банков, ввиду опасного его нарастания, с целью создания механизма оперативного влияния на их заемную политику;
- ускорить работу по инвентаризации имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, подлежащего передаче субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, и определить объем финансирования, необходимый для приведения объектов жилого фонда, инженерных коммуникаций и дошкольных образовательных учреждений в состояние, пригодное к эксплуатации;
- внести изменения в методику распределения бюджетных ассигнований, выделяемых на поощрение субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала, оптимизировав перечень показателей для их оценки;
- установить, что неиспользованные субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, перечисленные из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федераций в четвертом квартале 2012 года, не подлежат возврату в федеральный бюджет в течение 15 рабочих дней 2013 года;
- рассмотреть вопрос о закреплении на постоянной основе за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами дополнительных доходных источников при передаче на их уровень новых полномочий.
2. Рекомендовать Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам совместно со Счетной палатой Российской Федерации провести парламентские слушания по вопросам противодействия уклонению от налогообложения с использованием оффшорных компаний и стран, имеющих низкий уровень налогообложения.