Рекомендации
Рассмотрев и обсудив параметры проекта федерального бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (далее – Законопроект) разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее — Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204), Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года, Общенациональным планом мероприятий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике.
Законопроект направлен на решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации перед законодательными и исполнительными органами власти на встрече с сенаторами Российской Федерации 23 сентября 2020 года.
Правительством Российской Федерации в течение текущего года были приняты беспрецедентные меры по поддержке бизнеса и населения, реализация которых позволила не допустить неконтролируемого роста заболеваемости населения, избежать негативного развития ситуации на рынке труда и обеспечить восстановление деловой активности.
В результате снижение валового внутреннего продукта во втором квартале оказалось менее существенным, чем прогнозировалось ранее.
После падения темпов роста ВВП в 2020 году на 3,9% ожидается достаточно быстрое восстановление экономики с выходом на темпы экономического роста более 3% ВВП. В 2021 году данный показатель составит 3,3% ВВП, в 2022 году – 3,4% ВВП, в 2023 году – 3,0% ВВП. Выходу российской экономики на траекторию более высоких темпов роста будет способствовать реализация национальных проектов и других мероприятий по достижению национальных целей развития.
В условиях снижения экономической активности в 2020 году ожидается сокращение реальных располагаемых доходов населения (-3,0%). Динамика реальных заработных плат замедлится, но останется в положительной области (+1,5% после +4,8% в 2019 году).
Прогноз динамики цен на нефть основывается на консервативных оценках. В 2021 году данный показатель должен составить 45,3 долл. США за баррель, в 2022 году — 46,6 долл. США за баррель, а в 2023 году – 47,5 долл. США за баррель. В соответствии с этим на протяжении всего прогнозного периода ожидаются следующие значения валютного курса: в 2021 году до 72,4 руб./долл. США, в 2022 году до 73,1 руб./долл. США, в 2023 году до 73,8 руб./долл. США.
В 2021–2023 годах прогнозируется дефицит федерального бюджета в объеме 2 755,0 млрд рублей в 2021 году, 1 247,5 млрд рублей в 2022 году и 1 408,6 млрд рублей в 2023 году или, соответственно, 2,4, 1,0 и 1,1% ВВП. Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета будут являться государственные заимствования Российской Федерации.
В 2021 году в связи с недополучением нефтегазовых доходов средства Фонда национального благосостояния (далее – ФНБ) в объеме 91,1 млрд рублей будут направлены на финансирование дефицита федерального бюджета. В 2022 году действие «бюджетных правил» будет восстановлено, и в 2022 и 2023 годах расходование средств ФНБ на финансирование дефицита бюджета не предусмотрено. С учетом курсовой разницы за данный период его объем должен возрасти с 12 487,3 млрд рублей до 13 474,4 млрд рублей.
В 2021–2023 годах прогнозируется рост объема государственного долга с 23 552,8 млрд рублей до 28 407,4 млрд рублей или с 20,4 до 21,4% ВВП. При этом доля внутреннего государственного долга в общем объеме государственного долга должна увеличиться с 77,8 до 80,8%.
На фоне ожидаемого восстановления экономической активности в 2021–2023 годах прогнозируется рост доходов федерального бюджета в номинальном выражении на 5,1% в 2021 году по отношению к 2020 году, на 10,0% в 2022 году по сравнению с предыдущим годом и на 7,9% в 2023 году по отношению к 2022 году.
Следует отметить, что как и в предыдущие годы, в 2021–2022 годах сохраняется тенденция сокращения доли доходов федерального бюджета по отношению к ВВП. Доходы сократятся с 16,7% ВВП в 2020 году до 16,2% и 16,6% соответственно в 2021 и 2022 годах. В 2023 году планируется рост доходов федерального бюджета к ВВП до 16,8%.
Нефтегазовые доходы по отношению к ВВП будут постепенно расти с 5,2% в 2021 году до 5,5% в 2022 году и 5,6% в 2023 году.
Указанная динамика обусловлена постепенным повышением цен на нефть, ожидаемым ростом объемов добычи углеводородного сырья со второго полугодия 2022 года и изменениями налогового законодательства в части налогообложения нефтегазового сектора, которые позволят увеличить долю нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета с 28,7% в 2020 году до 33,6% в 2023 году.
На протяжении 2021–2023 годов доля ненефтегазовых доходов по отношению к ВВП будет составлять 11,1%. Прогнозируемое увеличение ненефтегазовых доходов обусловлено ростом поступлений основных внутренних налогов (НДС, налог на прибыль организаций) в связи с ожидаемым улучшением экономической динамики, мобилизацией доходов и мерами, принимаемыми в части улучшения администрирования и увеличения собираемости. Структура и объем ненефтегазовых доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде остаются достаточно стабильными. При этом доля ненефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета будет ежегодно снижаться с 71,3% в 2020 году до 66,4% в 2023 году.
В плановом периоде ожидается поступление дополнительных доходов федерального бюджета за счёт принятия ряда мер по их мобилизации (модификация параметров режима налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, актуализация параметров предоставления льгот нефтегазовому сектору, повышение налога на добычу полезных ископаемых на ряд полезных ископаемых, повышение ставки акциза на табачную продукцию, переход к прогрессивной системе обложения налога на доходы физических лиц (далее – НДФЛ), введение НДФЛ на вклады и проценты и его зачисление в федеральный бюджет, изменение законодательства в части налога на прибыль организаций за счет внесения изменений в соглашения об избежании двойного налогообложения между Правительством Российской Федерации и другими государствами).
Прогнозируется рост дополнительных доходов по отношению к ВВП с 0,51% в 2021 году до 0,59% в 2022 году. Однако в 2023 году предполагается некоторое замедление роста указанных доходов до 0,53%.
Проведение ответственной и согласованной с бюджетной политикой денежно-кредитной политики дало возможность Банку России провести снижение ключевой ставки с 6,25% до 4,25% в течение 2020 года, что позволило расширить возможности банков по более эффективному распределению кредитных ресурсов в экономике, в том числе за счет снижения процентных ставок по выдаваемым кредитам.
Участники парламентских слушаний считают, что для повышения эффективности трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики необходимо активизировать работу по увеличению вовлеченности внутренних частных инвесторов в работу финансового рынка, что станет фактором развития института «длинных» денег и роста экономики.
Планирование бюджетных ассигнований на 2021–2022 годы основано на необходимости финансирования дополнительных расходов, связанных с временной поддержкой граждан, отраслей и экономики в целом в период восстановления после пандемии с постепенной нормализацией бюджетной политики и выходом на соблюдение бюджетных правил к 2022 году.
Формирование структуры расходов федерального бюджета предусматривает выделение в приоритетном порядке бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов, а также задач, поставленных Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Основным приоритетом является повышение доходов населения.
Самый масштабный рост расходов федерального бюджета предусмотрен по следующим направлениям: национальная оборона, развитие человеческого капитала и повышение качества жизни граждан.
Общий объем расходов федерального бюджета на 2021 год составит 21 520,1 млрд рублей, на 2022 год – 21 885,0 млрд рублей, на 2023 год – 23 671,3 млрд рублей. Прогнозируется снижение расходов федерального бюджета с 21,1% ВВП в 2020 году до 17,8% ВВП к 2023 году.
Участники парламентских слушаний отмечают необходимость формирования расходной части федерального бюджета с учетом полноты финансового обеспечения реализации Общенационального плана мероприятий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике.
В структуре расходов федерального бюджета предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию национальных проектов, общий объем которых составит за три года 7,6 трлн рублей.
Дальнейшее развитие программного принципа формирования федерального бюджета предполагает совершенствование подходов к формированию и реализации государственных программ, предусматривающих установление зависимости между объемами финансирования и индикаторами государственных программ Российской Федерации.
Объем межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, составит 2 849,7 млрд рублей в 2021 году (105,7% к 2020 году), 2 763,6 млрд рублей в 2022 году (97,9% к 2021 году), 2 881,9 млрд рублей в 2023 году (104,3% к 2022 году). Планируется увеличение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2023 году на 32,2 млрд рублей (101,1%) относительно 2021 года. При этом сокращение объема межбюджетных трансфертов в 2023 году относительно оценки текущего года составит 587,1 млрд рублей (или на 16,9%), что связано, главным образом, с беспрецедентным размером финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации в текущем году.
В 2021–2023 годах прогнозируется постепенное сокращение дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по отношению к ВВП.
В рамках повышения качества планирования межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, продолжалась реализация задачи по переходу к механизму распределения межбюджетных трансфертов до начала финансового года на весь срок их предоставления.
В целях создания условий для устойчивого и сбалансированного исполнения региональных бюджетов в связи со сложной макроэкономической ситуацией из‑за распространения новой коронавирусной инфекции были приняты дополнительные меры в части реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, что позволило субъектам Российской Федерации направлять высвобождаемые средства на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики региона, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.
При этом участники парламентских слушаний отмечают, что ситуация в отдельных субъектах Российской Федерации может осложниться в результате сокращения их доходной базы в соответствии со сложившейся экономической ситуацией, что может потребовать оказания дополнительной оперативной финансовой помощи для обеспечения устойчивости их бюджетов.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний, поддерживая в целом концепцию проекта федерального бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов,
р е к о м е н д у ю т:
1. Правительству Российской Федерации:
повысить обоснованность бюджетных ассигнований, в том числе предусмотренных на реализацию национальных проектов (программ), с учетом уровня использования их в текущем финансовом году во избежание рисков недостижения национальных целей развития;
установить переходный период на 2021 год, в течение которого к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не будут применяться меры ответственности за недостижение результатов (показателей), предусмотренных в соглашениях о реализации федеральных (региональных) проектов, которые не были достигнуты вследствие распространения новой коронавирусной инфекции и ухудшения социально-экономической ситуации;
обеспечить большую детализацию планов реализации государственных программ Российской Федерации и федеральных (региональных) проектов с указанием конкретных объемов финансирования, выделяемых на создание отдельных объектов (процессов);
осуществлять мониторинг применения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья в нефтяной отрасли с точки зрения достижения целей его введения и в случае необходимости подготовить предложения по его корректировке;
рассмотреть вопрос о зачислении части доходов от акцизов на табачную продукцию в бюджеты субъектов Российской Федерации, определив порядок зачисления таких доходов по данным о розничной продаже указанной продукции, отраженным в информационной системе мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации;
активизировать работу по инвентаризации налоговых льгот, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, и подготовить предложения по отмене или корректировке неэффективных льгот;
рассмотреть вопрос об уточнении порядка обложения налогом на добавленную стоимость операций по реализации драгоценных металлов, лома и отходов драгоценных металлов в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и продуктов, содержащих драгоценные металлы, в целях исключения возможности уклонения от налогообложения и создания равных условий в сфере оборота драгоценных металлов;
рассмотреть вопрос об установлении более высокого порогового значения при переходе на уплату НДС плательщиков единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН), при этом минимизировав потери федерального бюджета;
провести анализ и предоставить в Совет Федерации до принятия Законопроекта в первом чтении информацию об объемах выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и объемах их компенсации в связи с исключением движимого имущества из объектов обложения налогом на имущество организаций, оценить влияние применения данной льготы субъектами Российской Федерации на модернизацию и приобретение нового оборудования, а также подготовить предложения по изменению подхода к налогообложению объектов движимого имущества;
продолжить работу по подготовке изменений в соглашения между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств об избежании двойного налогообложения в части увеличения налога до 15% в отношении дивидендов и процентов, выплачиваемых лицам, не являющимся налоговыми резидентами Российской Федерации;
рассмотреть вопрос о возможности установления на постоянной основе ограничения на перенос убытков, полученных налогоплательщиками в предыдущих налоговых периодах, в размере не более 50% налоговой базы текущего отчетного (налогового) периода;
продолжить работу по внесению изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих «бесшовный» переход между специальными налоговыми режимами в связи с отменой единого налога на вмененный доход;
предусмотреть направление бюджетных инвестиций, в первую очередь, на строительство (реконструкцию) объектов с высоким уровнем технической готовности, а также объектов, имеющих утвержденную проектно-сметную документацию и другие документы, необходимые для организации строительства;
обеспечить упрощение требований к разработке проектно-сметной документации и проведению ее государственной экспертизы с учетом введения типовой формы с применением коэффициентов, отражающих региональные особенности и уровень инфляции;
рассмотреть возможность субсидирования за счет средств федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на разработку проектно-сметной документации и проведение инженерных изысканий, необходимых для подготовки такой документации;
предусмотреть в 2022 – 2023 годах увеличение расходов на ремонт и эксплуатацию российских самолетов-амфибий БЕ-200, а также на закупку новых самолетов–амфибий БЕ-200;
рассмотреть вопрос о финансировании мероприятий по организации летнего отдыха детей, проживающих в Арктической зоне («Дети Арктики»);
повысить эффективность администрирования доходов федерального бюджета от участия в капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, а также доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий;
разработать комплекс мер, направленных на оптимизацию расходов федерального бюджета на вывоз и хранение вне места изъятия этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
обеспечить финансирование утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года № 696 государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» в объеме бюджетных ассигнований, предусмотренных ее паспортом, в целях повышения уровня жизни граждан, проживающих на этих территориях;
рассмотреть вопрос об увеличении расходов на льготное кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
предусмотреть дополнительное финансирование на реализацию неотложных мероприятий по развитию коммунальной инфраструктуры, благоустройству и развитию объектов культуры в рамках подпрограммы «Комплексное развитие инфраструктуры и благоустройство Кавказских Минеральных Вод» государственной программы «Развитие Северо-Кавказского федерального округа»;
предусмотреть возможность восстановления в среднесрочной перспективе объемов финансирования национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» из федерального бюджета;
продолжить работу по передаче на федеральный уровень полномочий по организации обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности;
проработать вопрос об оказании дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований на компенсацию дополнительных расходов, связанных с развитием и поддержкой их социальной и инженерной инфраструктур;
обеспечить заключение соглашений с субъектами Российской Федерации о предоставлении из федерального бюджета субсидий и иных межбюджетных трансфертов (за исключением отдельных иных межбюджетных трансфертов) и распределение иных межбюджетных трансфертов до 1 января 2021 года;
учесть при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности актуализированные данные об изменении поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии со сложившейся экономической ситуацией;
проработать вопрос об увеличении объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, предусмотрев возможность компенсации снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с изменениями в законодательстве Российской Федерации, в том числе в связи с уточнением параметров исчисления налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья и налога на добычу полезных ископаемых;
осуществлять мониторинг состояния бюджетов субъектов Российской Федерации и в случае необходимости оказывать оперативную точечную финансовую поддержку отдельным регионам;
предусмотреть дополнительные механизмы компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам выпадающих доходов в полном объеме при внесении в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах изменений, предусматривающих введение льгот по налогам, доходы от которых полностью или частично зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
исключить практику принятия на федеральном уровне решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации без определения источника их финансового обеспечения;
разработать дополнительный комплекс мер, направленных на сокращение дифференциации в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе с учетом разработки совместно с субъектами Российской Федерации программ их социально-экономического развития, а также путем предоставления межбюджетных трансфертов в целях развития перспективных отраслей экономики субъектов Российской Федерации;
предусмотреть бюджетные ассигнования на компенсацию выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от применения инвестиционного налогового вычета по налогу на прибыль организаций;
рассмотреть возможность предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидии на софинансирование расходов, связанных с капитальным ремонтом зданий общеобразовательных организаций, находящихся в ветхом и (или) аварийном состоянии;
ускорить передачу субъектам Российской Федерации неиспользуемых земельных участков, находящихся в федеральной собственности;
предусмотреть бюджетные ассигнования в необходимом объеме на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали и признанных непригодными для проживания;
рассмотреть вопрос об оказании субсидиарной поддержки со стороны федерального бюджета в реализации региональных программ газификации;
рассмотреть возможность возобновления реализации программы предоставления субъектам Российской Федерации бюджетных кредитов;
интенсифицировать развитие внутреннего финансового рынка в целях укрепления устойчивости структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета со снижением роли внешних долговых ресурсов, а также формирования «длинных» денег в экономике;
рассмотреть вопрос о введении моратория на действие нормы, содержащейся в соглашениях о реструктуризации задолженности субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам из федерального бюджета, о предоставлении кредитных средств по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленной Банком России, увеличенный на один процент годовых;
поддержать использование инфраструктурных облигаций компаниями с государственным участием для привлечения внебюджетного финансирования крупных проектов дорожного строительства и инфраструктурного развития;
рассмотреть возможность распространения опыта АО РЖД по применению механизма «вечных облигаций» на субъекты Российской Федерации, в том числе с учетом возможности неотнесения таких облигаций на государственный долг субъектов Российской Федерации, а также компенсации процентов (купонов) по облигациям за счет средств дорожных фондов субъектов Российской Федерации в случае направления привлеченных средств в дорожные фонды субъектов Российской Федерации;
ускорить внесение в Государственную Думу законопроектов, направленных на:
— расширение форм и механизмов обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями;
— предоставление возможности использования 450 тыс. рублей, предоставляемых многодетным семьям на полное или частичное погашение обязательств по ипотечному жилищному кредиту (займу), а также на погашение обязательств по ипотечным жилищным кредитам (займам), выдаваемым на индивидуальное жилищное строительство, на оплату страховой премии, неотделимых улучшений (ремонт) жилого помещения, а также распространения указанной меры государственной поддержки на семьи, имеющих детей-инвалидов;
— дальнейшее упрощение и оптимизацию порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
активизировать применение механизма факторинга в рамках закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц;
рассмотреть вопрос о софинансировании региональных проектов инфраструктурного развития, в размере сумм налога на добавленную стоимость, уплаченного в отчетном году в федеральный бюджет при строительстве инфраструктурных объектов за счет бюджетов субъектов Российской Федерации;
обеспечить долгосрочность, прозрачность и непрерывность мер государственной поддержки приоритетных отраслей экономики в целях стиму
лирования спроса и повышения конкурентоспособности российского промышленного производства;
разработать комплекс мер, направленных на стимулирование проведения первичного публичного размещения акций российских компаний, включая стимулы в части налогообложения прибыли средних компаний, участвующих в первичном размещении своих акций, а также доходов инвесторов от их приобретения;
разработать механизмы снижения регуляторных и административных рисков для инвесторов в субъектах Российской Федерации с учетом различных размеров инвестиционных проектов, а также ускорить разработку специальной информационной системы по инвестиционным проектам.
2. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять парламентский контроль по безусловному выполнению поручений Президента Российской Федерации, данных по итогам встречи с сенаторами Российской Федерации 23 сентября 2020 года.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и представительным органам муниципальных образований продолжить работу по инвентаризации установленных ими налоговых льгот по региональным и местным налогам в целях отмены или корректировки неэффективных льгот.
4. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:
доработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона, направленный на повышение привлекательности инвестирования накоплений граждан в золото и развитие золотодобывающей промышленности, с учетом внедрения государственной интегрированной информационной системы в сфере контроля за оборотом драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них;
осуществлять мониторинг своевременного предоставления в необходимых объемах:
— субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на организацию бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование в государственных образовательных организациях субъекта Российской Федерации (муниципальных образовательных организациях);
— субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление федеральной доплаты педагогическим работникам за классное руководство.