Рекомендации
Решение совещания по вопросу «О законодательном регулировании инициативного бюджетирования»
Рассмотрев с участием представителей Министерства финансов Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопрос «О законодательном регулировании инициативного бюджетирования», комитет отмечает следующее.
В соответствии с международной и российской практикой инициативное бюджетирование предполагает софинансирование гражданами проектов, отобранных с помощью согласительных процедур для реализации за счет средств регионального или местного бюджетов.
На состоявшемся в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 5 декабря 2017 года «круглом столе» по вопросу «Инициативное бюджетирование как важный фактор социально-экономического развития субъектов Российской Федерации» отмечалось, что проекты с использованием данного механизма реализуются в 47 регионах. К числу лидеров в развитии инициативного бюджетирования в России могут быть отнесены: Вологодская область, Ярославская область, Кировская область, Ленинградская область, Тверская область, Тульская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, г. Санкт-Петербург, Ставропольский край, Пермский край, а также ряд других.
Общая сумма средств, направленных на реализацию проектов инициативного бюджетирования в 2017 году, составляет около 10 млрд. рублей.
В настоящее время проекты с использованием инициативного бюджетирования осуществляются на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131), а также региональных и муниципальных нормативных правовых актов.
Например, законы, регламентирующие реализацию проектов с использованием инициативного бюджетирования, приняты в Пермском крае и Ленинградской области. В ряде регионов (например, в Московской области) идет подготовка соответствующего закона.
Сложившаяся практика нормативно-правового регулирования вопросов инициативного бюджетирования на региональном уровне характеризуется значительным разнообразием и особенностями в зависимости от бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, численности населения публично-правовых образований и других факторов.
Вместе с тем, на федеральном уровне до настоящего времени отсутствует правовой механизм регулирования практик инициативного бюджетирования. Поэтому по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления 5 августа 2017 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение Правительству Российской Федерации представить предложения о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих определение правовых основ инициативного бюджетирования, а также наделение органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по установлению особенностей реализации такого бюджетирования (№ Пр-1773 от 7 сентября 2017 года).
В соответствии с данным поручением Министерством финансов Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – законопроект), который был согласован с Министерством юстиции Российской Федерации и внесен в Правительство Российской Федерации. Одновременно законопроект дополняется рядом норм, предусмотренных в составе проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации (новая редакция), направленных на урегулирование вопросов отражения и использования инициативных платежей при формировании местных бюджетов.
Вместе с тем, участвующие в совещании представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации высказали ряд существенных замечаний в отношении концепции данного законопроекта.
Во‑первых, предложенный в законопроекте механизм реализации инициативных проектов граждан существенно отличается от сложившейся в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практики осуществления проектов на основе инициативного бюджетирования.
Так, в нем предусмотрено, что финансовое обеспечение реализации инициативных проектов граждан преимущественно осуществляется за счет средств местного бюджета, а также привлечения инициативных платежей граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Дополнительное финансирование за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации допускается лишь в случае и порядке, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Между тем, в силу недостатка собственных финансовых ресурсов у органов местного самоуправления в большинстве регионов такие проекты, как правило, реализуются за счет субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию проектов органов местного самоуправления.
Во‑вторых, законопроектом устанавливается, что для выдвижения инициативных проектов граждан и их обсуждения может использоваться официальный сайт органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Между тем, на практике в этих целях, как правило, используются официальные сайты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В‑третьих, предусмотренный законопроектом порядок утверждения инициативных проектов, согласно которому местная администрация вправе вернуть инициаторам предлагаемый ими проект с объяснением причин отказа, не соответствует общепринятой международной и российской практике реализации таких проектов. Местная администрация обязана содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и не должна отказываться от реализации инициатив, которые одобрены гражданами в соответствии с установленной процедурой.
В‑четвертых, участниками совещания также не была поддержана предусмотренная законопроектом норма, согласно которой инициативный проект должен получить поддержку большинства жителей муниципального образования или иной территории проживания граждан. В подавляющем большинстве случаев на собрании или в процессе голосования (в том числе с использованием телекоммуникационной сети Интернет) по утверждению инициативных проектов участвует не более 25% жителей муниципального образования или территории проживания граждан.
В‑пятых, необходимо учитывать, что многие инициативные проекты могут не иметь точной привязки к конкретной территории. Это относится, например, к проектам, которые направлены на поддержку социально уязвимых групп населения или отдельных групп молодежи.
Законопроектом также не устанавливаются четкие критерии, по которым граждане могут быть допущены к голосованию в поддержку инициативных проектов. Например, специально не оговаривается, могут ли участвовать в данной процедуре проживающие на соответствующей территории граждане, но при этом зарегистрированные по другому адресу. Также не определен порядок отбора инициативных проектов, реализуемых в муниципальных образованиях со значительным числом проживающих в них граждан – городских округах и городах федерального значения.
В‑шестых, предусмотренная законопроектом норма о том, что в выдвижении инициативных проектов могут участвовать только граждане, обладающие избирательным правом, также не соответствует сложившейся практике реализации таких проектов. Например, в ряде регионов реализуются проекты, инициированные школьниками.
Таким образом, законопроект устанавливает дополнительные регулятивные требования, которые не соответствуют сложившейся практике реализации инициативных проектов в большинстве субъектов Российской Федерации, предоставляет возможность местным администрациям для отказа гражданам в поддержке их инициатив, ограничивает категории граждан, которые могут предлагать и участвовать в реализации инициативных проектов.
В связи с изложенным по итогам совещания по вопросу «О законодательном регулировании инициативного бюджетирования», комитет решил:
— рекомендовать Правительству Российской Федерации отложить внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с целью его существенной доработки;
— Комитету по бюджету и финансовым рынкам Совета Федерации создать рабочую группу с участием представителей органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и экспертного сообщества с целью доработки проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».