ПРОТОКОЛ
совещания на тему «Практика признания
недействительными (ничтожными) сделок, заключенных государственными
и муниципальными заказчиками, и применения односторонней
реституции в отношении предпринимателей»
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВОВАЛА:
Е.Ю. Уваркина — член Комитета Совета
Федерации по бюджету
и финансовым рынкам.
ПРИСУТСТВОВАЛИ:
От Совета Федерации: А.Н. Епишин, А.А. Салпагаров, М.Г. Сидухина, Д.Ю. Горицкий, М.Б. Илезов, В.Н. Киселев, Е.В. Писарева.
От Государственной Думы: И.Н. Игошин.
От федеральных органов исполнительной власти: Т.П. Демидова,
Д.С. Бомбырь.
От субъектов Российской Федерации: Е.В. Боровских, Е.К. Гольдвирт, А.А. Косинский, А.В. Стамплевский.
От Уполномоченного при Президенте Российской Федерации
по защите прав предпринимателей: Н.В. Рябова.
От предпринимательского, экспертного сообщества: Э.Л. Сидоренко, М.З. Шварц, Л.Н. Юренева.
ВЫСТУПИЛИ:
Е.В. Боровских, А.В. Стамплевский, Л.Н.
Юренева, Н.В. Рябова,
Т.П. Демидова, Д.С. Бомбырь, И.Н. Игошин, М.З. Шварц, Е.В. Писарева, Е.К.
Гольдвирт, А.А. Салпагаров, М.Г. Сидухина, Е.Ю. Уваркина.
Участники совещания, обсудив вопросы,
связанные с признанием недействительными (ничтожными) сделок, заключенных
государственными
и муниципальными заказчиками, и применения односторонней реституции
в отношении предпринимателей, отметили следующее.
В 2024–2025 годах получила
распространение практика оспаривания органами прокуратуры в арбитражных судах контрактов
с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на сумму, не превышающую
600 тысяч рублей, заключаемых в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93
Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).
При выявлении у государственного или муниципального заказчика нескольких однотипных контрактов прокуратура, ссылаясь на наличие признаков искусственного «дробления» закупки (тождественность предмета договоров, временной интервал, объект работ, сроки выполнения работ, достижение единой цели по итогам исполнения договоров), квалифицирует данную ситуацию как нарушение Закона о контрактной системе, приводящее к обходу конкурентных процедур отбора поставщика (подрядчика, исполнителя), и обращается в суд с требованиями о признании таких сделок недействительными.
Так, органы прокуратуры и суды
рассматривают пункт 4 части 1
статьи 93 Закона о контрактной системе как запрет на заключение нескольких
однородных сделок с одними и теми же и (или) взаимозависимыми поставщиками
(подрядчиками, исполнителями). Исходя из этого делается вывод о том, что
«дробление» единой закупки не соответствует целям заключения
контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем),
следовательно, такие сделки нарушают требования Закона о контрактной системе, а потому являются ничтожными в силу положений Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Важно отметить, что ограничения и запреты
на осуществление заказчиками закупок одноименных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) были предусмотрены утратившим
силу с 1 января 2014 года Федеральным законом от 21 июля 2005 года
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В Законе о контрактной системе аналогичный запрет не устанавливался, и принцип обеспечения
конкуренции реализуется посредством установления требований к максимальной допустимой
цене контракта, к максимальной стоимостной доле таких закупок от совокупного
годового объема закупок заказчика, к их максимальному стоимостному объему в абсолютном выражении.
Кроме того, позиция органов прокуратуры и судов расходится
с официальными позициями органов законодательной и исполнительной власти.
Согласно позиции Министерства финансов
Российской Федерации (осуществляет функции по выработке государственной
политики
и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд), изложенной
в информационном письме от 8 июня 2022 года
№ 24–01–07/54275, которое адресовано участникам контрактной системы, ограничения
и запреты на осуществление заказчиками закупок одноименных товаров, работ,
услуг у единственного поставщика на основании пунктом 4 и 5 статьи 93 Закона о контрактной системе не установлены.
Аналогичная позиция также отражена в письме Федеральной антимонопольной службы от 14 ноября 2019 года № ИА/100041/19.
Также необходимо принять во внимание, что
в целях устранения вышеобозначенной ошибочной правоприменительной практики сенаторами
Российской Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации был разработан и принят Федеральный закон от 26 декабря
2024 года № 484-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ и статьи 5
и 8 Федерального закона „О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации“ (проект № 667365–8), положения которого
непосредственно указывают на допустимость осуществления нескольких закупок
одноименных товаров, работ, услуг
в пределах установленных пунктами 4, 5 и 28 части 1 статьи 93 Закона
о контрактной системе ограничений сумм закупок и годовых объемов закупок. При
этом авторами законопроекта в пояснительной записке также отмечалось, что Закон
о контрактной системе не содержит запрета
на „дробление“ закупок.
Важно отметить, что при рассмотрении
указанного Федерального закона в Федеральном Собрании Российской Федерации он был
поддержан Правительством Российской Федерации. Соответствующее изменение
в Закон о контрактной системе вступило в силу с 1 января 2026 года.
Таким образом, смысл одного и того же законоположения, придаваемый ему исполнительной и законодательной ветвями власти, противоречит сложившемуся судебному толкованию и позиции органов прокуратуры. Подобное противоречие создает правовую неопределенность, в рамках которой участники соответствующих правоотношений не имеют возможности в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Проблема сохраняет свою актуальность и после вступления в силу вышеуказанного изменения в Закон о контрактной системе,
поскольку
в настоящий момент в арбитражных судах рассматривается существенное количество
подобных дел, по которым окончательное решение еще
не вынесено. Особенную актуальность данная проблема имеет
для Белгородской, Калужской, Липецкой, Новгородской, Новосибирской, Орловской,
Ростовской, Рязанской, Самарской, Тамбовской, Тверской
и Ярославской областей, а также для Забайкальского края, Ненецкого автономного
округа и республик Адыгея, Коми, Саха (Якутия), Удмуртия.
По общему правилу, защита нарушенных
гражданских прав носит правовосстановительный характер, в то время как применение
односторонней реституции в рассматриваемых случаях не направлена на восстановление положения, существовавшего до заключения сделки, а выполняет
роль конфискационной меры, поскольку позволяет изымать у предпринимателя все
эквивалентное благо, на которое он вправе претендовать в результате выполнения
принятых обязательств на возмездной основе. В такой ситуации односторонняя
реституция является не способом защиты нарушенных прав, а публично-правовой
санкцией, а потому должна применяться исключительно в случаях, прямо указанных
в законе. Более того, «наказание» только одной стороны сделки,
позволяет другой стороне вопреки пункту 4 статьи 1 Гражданского кодекса Российской
Федерации извлекать выгоду
из своего недобросовестного поведения.
Складывающаяся ситуация снижает доверие к контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд у участников закупки, влияет на стабильность гражданского
оборота, в результате чего наносится ущерб общественным интересам.
На основании вышеизложенного участники совещания РЕШИЛИ:
1. Признать необходимость обеспечения формирования единообразной правоприменительной практики, обеспечивающей стабильность гражданского оборота и защиту прав и законных интересов добросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), с учетом возможности заключения в пределах ограничений годового объема закупок и цены контракта нескольких контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в отношении однородных либо идентичных товаров, работ и (или) услуг.
2. Направить обращение в Верховный Суд Российской Федерации и Генеральную прокуратуру Российской Федерации с изложением настоящей позиции в целях корректного правоприменения пунктов 4, 5 и 28 части 1, части 15 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
3. Рекомендовать ФАС России обратить внимание территориальных антимонопольных органов на необходимость руководствоваться в своей деятельности позицией ФАС России, изложенной в письме от 14 ноября 2019 года № ИА/100041/19, в целях обеспечения единообразной правоприменительной практики привлечения должностных лиц заказчиков к административной ответственности в соответствии с частью 4 статьи 7.301 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с заключением нескольких контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в отношении однородных либо идентичных товаров, работ и (или) услуг на основании пунктов 4, 5 и 28 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».