Заключения по ФКЗ и ФЗ

Заключение на Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (№ 556362–7)

Рассмотрев принятый Государственной Думой 21 ноября 2018 года Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (далее — Федеральный закон), комитет отмечает следующее.

Комитет рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации законопроект перед первым чтением и дал на него подробное заключение, которое в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации направил в Государственную Думу. Также комитетом были проведены парламентские слушания на тему «О параметрах проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», по итогам которых были подготовлены соответствующие рекомендации.

Прогноз основных макроэкономических показателей на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов по базовому варианту рассчитан исходя из предполагаемого плавного снижения цены на нефть марки «Юралс» с 63,4 долларов США за баррель в 2019 году до 57,9 долларов США за баррель в 2021 году.

Объем ВВП составит в 2019 году 105 820,0 млрд. рублей при темпе роста 1,3%, в 2020 году – 110 732,0 млрд. рублей при темпе роста 2,0% и в 2021 году – 118 409,0 млрд. рублей при темпе роста 3,1%.

Впервые за последние несколько лет федеральный бюджет формируется с профицитом, который в 2019 году составит 1 932,1 млрд. рублей, в 2020 году — 1 224,4 млрд. рублей, в 2021 году – 952,0 млрд. рублей.

После достижения в 2017 году рекордно низкой инфляции с 1991 года на уровне 2,5% прогнозируется ее увеличение до 3,4% в 2018 году и до 4,3% в 2019 году. Уровень инфляции в 2019 году превысит целевой ориентир Банка России. В дальнейшем ожидается, что инфляция опустится ниже 4,0% (3,8% в 2020 году) и впоследствии стабилизируется на целевом уровне.

Доходы федерального бюджета определены на 2019 год в размере 19 969,3 млрд. рублей, на 2020 и 2021 годы – 20 218,6 млрд. рублей и 20 978,0 млрд. рублей соответственно. В номинальном выражении доходы будут увеличиваться крайне неравномерно, что связано с прогнозируемой динамикой цен на энергоресурсы: на 5,4% в 2019 году по отношению к предыдущему году, на 1,2% — в 2020 году и на 3,8% — в 2021 году. При этом следует отметить, что темпы прироста доходов федерального бюджета на фоне стабилизации цены на нефть планируются значительно ниже оценочного уровня 2018 года (на 25,6%).

Общий объем расходов федерального бюджета на 2019 год составит 18 037,2 млрд. рублей (17,0% к ВВП), на 2020 год – 18 994,3 млрд. рублей (17,2% к ВВП), на 2021 год – 20 026,0 млрд. рублей (16,9% к ВВП).

Отличительной особенностью рассматриваемого Федерального закона является его формирование с учетом финансового обеспечения реализации национальных проектов (программ), обеспечивающих достижение целей и целевых показателей, выполнение задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – национальные проекты).

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 предусмотрено утверждение и реализация следующих национальных проектов: «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Жилье и городская среда», «Экология», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Производительность труда и поддержка занятости», «Наука», «Цифровая экономика Российской Федерации», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Международная кооперация и экспорт», а также комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры до 2024 года.

Финансовое обеспечение национальных проектов и входящих в их состав федеральных проектов за счёт средств федерального бюджета составит в 2019 году 1 714,8 млрд. рублей, в 2020 году – 1 876,5 млрд. рублей, в 2021 году – 2 101,8 млрд. рублей. Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2019–2021 годах составит 5 693,2 млрд. рублей.

При рассмотрении в Государственной Думе проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» во втором чтении были приняты поправки, сбалансированные по источникам финансирования и предусматривающие перераспределение бюджетных ассигнований, в том числе по объектам, мероприятиям и субъектам Российской Федерации в разрезе национальных проектов в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении.

Всего поступило 676 поправок, в том числе 462 – от Правительства Российской Федерации. Из общего количества поправок 464 были одобрены.

Ко второму чтению законопроекта Правительством Российской Федерации был практически определен перечень объектов и мероприятий, проводимых в рамках национальных проектов, что позволило распределить практически весь объем финансовых ресурсов, запланированный на их реализацию. Нераспределенным остался резерв в объеме 77,0 млрд. рублей (или 1,4% от общего объема бюджетных ассигнований, запланированных на реализацию национальных проектов) по двум национальным проектам: «Образование» — 10,9 млрд. рублей, «Экология» — 66,1 млрд. рублей. Установлено, что данные средства будут распределяться по решениям президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам на реализацию национальных проектов «Образование», «Культура» и «Экология».

Учитывая большой объем бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию национальных проектов, для их успешной реализации необходимо обеспечить взаимоувязку целей, задач и показателей национальных проектов и входящих в их состав федеральных проектов с целями, задачами и показателями соответствующих государственных программ. В связи с чем требуется в кратчайшие сроки завершить работу по разработке методологических указаний по реализации национальных проектов.

В результате рассмотрения проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» в Государственной Думе во втором чтении в результате перераспределения расходов между разделами, подразделами классификации расходов федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов внесены изменения в объемы финансирования по всем разделам, за исключением двух разделов: «Обслуживание государственного и муниципального долга» и «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Наибольшее увеличение расходов предусматривается по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство» (в 2019 году — на 12,6%, в 2020 году – на 15,9%, в 2021 году – на 24,1%), «Физическая культура и спорт» (в 2019 году – на 12,2%, в 2020 году – на 19,6%, в 2021 году – на 21,7%), «Образование» (в 2019 году – на 1,7%, в 2020 году – на 1,9%, в 2021 году – на 2,6%).

Наибольшее сокращение расходов предусматривается по разделам «Охрана окружающей среды» (в 2019 году – на 4,8%, в 2020 году – на 6,6%, в 2021 году – 13,8%), «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (в 2019 году – на 1,8%, в 2020 году – на 0,6%, в 2021 году – на 0,5%), «Национальная экономика» (в 2019 – 2021 годах — на 0,9% ежегодно).

Увеличение расходов по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» обусловлено в основном предоставлением бюджетных ассигнований на строительство и реконструкцию (модернизацию) объектов питьевого водоснабжения в рамках федерального проекта «Чистая вода» в 2019 году в объеме 4,9 млрд. рублей, в 2020 году – 11,4 млрд. рублей, в 2021 году – 24,1 млрд. рублей. Распределение субсидий по данному направлению представлено в приложении 33 (таблица 120).

Основные изменения, предусмотренные по разделу «Физическая культура и спорт», обусловлены:

предоставлением дополнительных бюджетных ассигнований в рамках государственной программы «Развитие физической культуры и спорта» на развитие в России хоккея в объеме 12,8 млрд. рублей и футбола в объеме 9,7 млрд. рублей, строительством двух детских федеральных центров в объеме 2,5 млрд. рублей в 2019 – 2021 годах, а также подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 в объеме 1,4 млрд. рублей в 2019 – 2020 годах;

перераспределением бюджетных ассигнований, зарезервированных на реализацию Концепции наследия чемпионата мира по футболу на реализацию комплекса мероприятий, связанных:

с эффективным использованием тренировочных площадок после проведения чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации в объеме 1,7 млрд. рублей в 2019 году;

с эксплуатацией стадионов в городах Волгограде, Екатеринбурге, Калининграде, Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону, Самаре и Саранске в объеме 2,2 млрд. рублей в 2019 году.

На увеличение расходов по разделу «Образование» оказало влияние выделение бюджетных средств на реализацию федерального проекта «Кадры для цифровой экономики», в том числе на:

 государственную поддержку автономной некоммерческой организации «Университет национальной технологической инициативы 2035» в объеме 8,9 млрд. рублей в течение трех лет;

взнос в уставный капитал акционерного общества «Российская венчурная компания» в целях создания венчурного фонда для поддержки перспективных образовательных технологий цифровой экономики в 2019 – 2020 годах по 1,5 млрд. рублей ежегодно, в 2021 году 2,9 млрд. рублей.

В рамках перераспределения бюджетных средств были приняты решения по увеличению финансирования развития сельскохозяйственного производства.

В рамках федерального проекта «Экспорт продукции агропромышленного комплекса» предусмотрены дополнительные бюджетные ассигнования, в том числе на:

возмещение недополученных российскими кредитными организациями, международными финансовыми организациями и государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» доходов по кредитам, выданным сельскохозяйственным товаропроизводителям (за исключением сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов), организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и ее реализацию, по льготной ставке в общей сумме – 80,2 млрд. рублей в течение трех лет;

взнос в уставный капитал акционерного общества «Россельхозбанк» – 15,0 млрд. рублей в 2019 году и 10,0 млрд. рублей в 2020 году;

государственная поддержка транспортировки сельскохозяйственной и продовольственной продукции наземным, в том числе железнодорожным, транспортом в 2019 году – 1,3 млрд. рублей, в 2020 году – 2,3 млрд. рублей, в 2021 году – 3,4 млрд. рублей;

возмещение части прямых понесенных затрат на создание и (или) модернизацию объектов агропромышленного комплекса в 2020 году – 4,3 млрд. рублей, в 2021 году – 3,0 млрд. рублей;

мероприятия в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в 2019 году – 2,5 млрд. рублей, в 2020 году – 2,8 млрд. рублей, в 2021 году – 5,8 млрд. рублей;

реализацию мероприятий Россельхознадзора в рамках национального проекта «Международная кооперация и экспорт» в 2019 – 2021 годах по 1,6 млрд. рублей ежегодно.

В рамках федерального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» дополнительно предусмотрены в 2019 году 7,4 млрд. рублей, в 2020 году – 1,8 млрд. рублей, в 2021 году – 4,6 млрд. рублей.

В рамках федерального проекта «Сохранение лесов» были распределены бюджетные ассигнования (межбюджетные трансферты), зарезервированные по национальному проекту «Экология», по следующим направлениям:

на оснащение специализированных учреждений органов государственной власти субъектов Российской Федерации лесопожарной техникой и оборудованием для проведения комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров в 2019 – 2021 годах по 3,6 млрд. рублей ежегодно;

на увеличение площади лесовосстановления в 2019 году — 0,1 млрд. рублей, в 2020 – 2021 годах по 0,15 млрд. рублей ежегодно;

на оснащение учреждений, выполняющих мероприятия по воспроизводству лесов, специализированной лесохозяйственной техникой и оборудованием для проведения комплекса мероприятий по лесовосстановлению и лесоразведению в 2019 – 2020 годах по 0,65 млрд. рублей и в 2021 году – 0,7 млрд. рублей.

На государственную поддержку организаций воздушного транспорта в целях осуществления региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети дополнительно предусмотрено в 2019 году 4,5 млрд. рублей, в 2020 году – 5,0 млрд. рублей, в 2021 году – 5,5 млрд. рублей. Кроме этого, на государственную поддержку российских авиакомпаний, региональных унитарных предприятий, не являющихся российскими авиакомпаниями, в целях обновления парка воздушных судов для осуществления внутренних региональных и местных воздушных перевозок дополнительно предусмотрено 0,7 млрд. рублей ежегодно.

Предусмотрены бюджетные средства на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в 2019 году – 111,2 млрд. рублей, в 2020 году – 76,6 млрд. рублей, в 2021 году – 111,5 млрд. рублей на развитие дорожной сети. Кроме этого, на внедрение автоматизированных и роботизированных технологий организации дорожного движения и контроля за соблюдением правил дорожного движения предусмотрено в 2020 – 2021 годах по 8,4 млрд. рублей ежегодно.

На снижение общей площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал, в рамках федерального проекта «Сохранение озера Байкал» предусмотрены субсидии Республике Бурятия и Иркутской области на три года в общем объеме 6,3 млрд. рублей.

Запланированы расходы на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде, в результате чего общий объем бюджетных ассигнований по данному направлению за три года составит 33,9 млрд. рублей. Распределение данных средств по субъектам Российской Федерации представлено в таблице 35 приложения 33.

По результатам второго чтения в рамках федерального проекта «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям» предусмотрены бюджетные ассигнования на реконструкцию городской детской больницы Чувашской Республики в объеме 208,3 млн. рублей и реконструкцию стационарного отделения восстановительного лечения для детей с нарушенными функциями периферической нервной системы и опорно-двигательного аппарата детской областной клинической больницы Белгородской области – 136,3 млн. рублей.

Также по разделу «Здравоохранение» предусмотрены бюджетные ассигнования на реконструкцию и ремонт санатория Г.К. Орджоникидзе в городе Кисловодск в объеме 601,7 млн. рублей.

В целях обеспечения создания инфраструктуры инвестиционного проекта по развитию Приаргунского месторождения, в частности на строительство Рудника № 6 в г. Краснокаменск выделено 1,9 млрд. рублей.

Также бюджету Ульяновской области на проведение ремонтно-реставрационных работ здания областного государственного автономного учреждения культуры «Ленинский мемориал» в 2019 – 2020 годах выделено 1,7 млрд. рублей и 0,4 млрд. рублей соответственно.

На увеличение пенсии выше прогнозируемой инфляции с 1 октября 2019 года военнослужащим, членам их семей и лицам, приравненным к ним по пенсионному обеспечению дополнительно предусмотрено 3,7 млрд. рублей.

На 200,0 млн. рублей ежегодно увеличены субсидии на государственную поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов.

При рассмотрении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» во втором чтении раздел 14 «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации» классификации расходов не претерпел существенных изменений. Общий объем бюджетных ассигнований по данному разделу, представленный к первому чтению законопроекта, остался без изменений.

В рамках второго чтения было осуществлено перераспределение бюджетных средств подраздела «Иные дотации», в результате которого были предусмотрены средства на предоставление в 2019 году дотации на сбалансированность бюджетов Чеченской Республики в объеме 14,9 млрд. рублей, Республики Крым – 20,9 млрд. рублей, города федерального значения Севастополя – 5,4 млрд. рублей.

Как положительный момент комитет отмечает, что до рассмотрения законопроекта во втором чтении большая часть вопросов по распределению межбюджетных трансфертов была рассмотрена 8 ноября текущего года на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений (далее — трехсторонняя комиссия).

В результате до начала финансового года были приняты решения по распределению большинства межбюджетных трансфертов.

Наиболее острыми вопросами, которые обсуждались на заседании трехсторонней комиссии, были вопросы о распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в целях частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, а также о распределении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

Рассматриваемым Федеральным законом объем дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на оплату труда работников бюджетной сферы предусмотрен в 2019 – 2021 годах в сумме 100,0 млрд. рублей ежегодно. Нераспределенный резерв в 2019 году составил 1,6 млрд. рублей.

При этом на бюджеты субъектов Российской Федерации продолжают оказывать существенное влияние дополнительные расходы, связанные с увеличением минимального размера оплаты труда в 2018 году, в том числе с учетом районных коэффициентов и процентных надбавок, установленных на федеральном и региональном уровнях.

При рассмотрении данного вопроса на заседании трехсторонней комиссии было принято решение провести мониторинг за указанной ситуацией в 2019 году и, в случае необходимости, рассмотреть предложения об оказании дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации и изменении учета соответствующих расходов при предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой поддержки из федерального бюджета.

Рассматриваемым Федеральным законом запланировано предоставление иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в 2019 году 83 регионам (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) на сумму 111,2 млрд. рублей, в 2020 и 2021 годах 81 регионам (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также Московской и Ленинградской областей) на сумму 76,6 млрд. рублей и 111,5 млрд. рублей соответственно. Также предусматривается нераспределенный резерв в объеме 5,0 млрд. рублей в 2019 году, в объеме 16,3 млрд. рублей в 2020 году и 51,2 млрд. рублей в 2021 году.

В соответствии с протокольным решением трехсторонней комиссии Правительству Российской Федерации рекомендовано учесть в методике распределения данных межбюджетных трансфертов протяженность автозимников и ледовых переправ.

Комитет отмечает, что в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2019 году», принятым Государственной Думой 15 ноября 2018 года, в ходе исполнения федерального бюджета в 2019 году большое количество вопросов в части реализации национальных проектов должно быть рассмотрено трехсторонней комиссией, в том числе в части перераспределения бюджетных ассигнований между национальными проектами, изменений в распределении объемов межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации и распределения субсидий между субъектами Российской Федерации, не распределенных рассматриваемым Федеральным законом.

Распределение всех субсидий и субвенций, предоставляемых в 2019 году бюджетам субъектов Российской Федерации, осуществлено Федеральным законом в соответствии с приложением 33.

Комитет отмечает, что в рассматриваемом Федеральном законе Правительством Российской Федерации было учтено большинство предложений и рекомендаций Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

 

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».