Рассмотрев Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2016 год», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 27 сентября 2017 года, комитет отмечает следующее.
Исполнение федерального бюджета в 2016 году осуществлялось в условиях перехода к восстановительному росту экономики по ряду видов экономической деятельности на фоне рекордно низкой инфляции во многом обусловленной продолжением снижения внутреннего спроса при ухудшении конъюнктуры мирового рынка по ряду товаров традиционного российского экспорта и ослаблении курса рубля по отношению к доллару США и евро.
Основные показатели социально-экономического развития страны в 2016 году характеризовались следующими данными.
Отрицательное значение темпов роста ВВП (в текущих рыночных ценах) по сравнению с 2016 годом уменьшилось и составило (минус) 0,2% (согласно информации Росстата от 31 марта 2017 года об актуализации данных по ВВП за 2015 год, в 2015 году по сравнению с 2014 годом – рост сократился на 2,8 %. (По ранее опубликованным данным Росстата, считалось, что снижение ВВП в 2015 году составляло 3,7%.)
Номинальный объем ВВП составил 86 043,6 млрд. рублей (в 2015 году – 83 232,6 млрд. рублей), что больше показателя, принятого в расчетах к Федеральному закону № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год», на 7370,6 млрд. рублей и больше показателя, предполагавшихся при его уточнении в ноябре 2016 года, на 3228,6 млрд. рублей соответственно.
Темпы роста инфляции в декабре 2016 года составили 5,4 %, (что на 7,5 процентного пункта ниже, чем в 2015 году). Снижение инфляции обусловлено падением потребительского спроса, хорошим урожаем, более низкой индексацией цен и тарифов на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора, а также ростом предложения на ряде товарных рынков на фоне укрепления курса рубля.
В среднем за 2016 год мировая цена на нефть марки «Юралс» составила 41,7 доллара США за баррель, что на 18,5% ниже среднего уровня предыдущего года (51,2 доллара США за баррель).
Объем экспорта в стоимостном выражении в 2016 году составил 281,9 млрд. долларов США и сократился за год на 17,4 % (в 2015 году – сократился на 31,3 %). В 2016 году значение импорта, рассчитанное по методологии платежного баланса, составило 191,6 млрд. долларов США и сократилось на 0,7% (в 2015 году – сократилось на 37,3 %).
В 2016 году величина темпа прироста реальных располагаемых денежных доходов населения оказалась отрицательной, (худшей с 1999 года) и составила (минус) 5,9% (в 2015 году — (минус) 3,2%). При этом реальная начисленная среднемесячная заработная плата выросла на 0,8 % (в 2015 году – уменьшилась на 9 %), реальный размер назначенных пенсий сократился на 3,4% (в 2014 году – на 3,8%). Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата составила 36709 рублей и выросла на 7,9 % (в 2015 – на 5,1%).
Величина среднего размера назначенных пенсий в 2016 году составила 12391,1 рубля, что составляет 33,7% среднемесячной номинальной начисленной заработной платы, (в 2015 году — 35,2 %). Это связано с индексацией пенсий неработающих пенсионеров на 4% с 1 февраля 2016 года, что существенно меньше фактической инфляции 2015 года (12,9%), а также отсутствием индексации для работающих пенсионеров.
Соотношение между средним уровнем доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченной части населения увеличилось и составило 15,7 раза (в 2015 году – 15,6 раза). Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума увеличилась на 0,3 млн. человек и составила 19,8 млн. человек, или 13,5% общей численности населения.
Уровень безработицы снизился на 0,1 процентного пункта и составил 5,5% (в 2015 году наблюдался рост на 0,4 процентного пункта — до 5,6%). Общая численность безработных (в среднем за месяц) составила 4,2 млн. человек.
В 2016 году продолжалось сокращение инвестиций в основной капитал, которое составило 0,9% уровня предшествующего года (за 2015 год сокращение составило 10,1%).
Принятые Правительством Российской Федерации меры государственной поддержки в рамках плана действий, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году частично повлияли на экономическую ситуацию в отдельных отраслях, в том числе в ряде секторов легкой промышленности. Так, например, реализация программы поддержки сельскохозяйственного машиностроения способствовала росту производства тракторов для сельского и лесного хозяйства. Вместе с тем, ускорение роста в производстве продукции сельского хозяйства на 4,8 % по сравнению с 2,6 % в 2015 году, во многом обусловлено благоприятными погодными условиями и продлением санкционного режима, введенного Российской Федерацией в отношении импорта ряда продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья.
При этом отдельные мероприятия плана не оказали влияния на динамику экономического роста и активизацию структурных изменений в экономике. Несмотря на реализацию программ субсидирования жилищных (ипотечных) кредитов на покупку недвижимости на первичном рынке жилья, поддержки автомобильной промышленности, на 7,4 % сократилось производство легковых автомобилей, продолжился спад на 11 % в жилищном строительстве, на 6 % сократился ввод в действие жилых домов, снизилось производство ряда промышленных изделий, используемых в строительной деятельности.
Реализация предусмотренных планом мероприятий лишь смягчила остроту накопившихся неотложных финансово-экономических и социальных проблем.
В ходе исполнения федерального бюджета в 2016 году в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год» вносились изменения. При этом изменялись основные параметры.
Доходы федерального бюджета в 2016 году составили 13 460,0 млрд. рублей, что на 278,5 млрд. рублей меньше значения, первоначально утвержденного Федеральным законом № 359-ФЗ.
Расходы федерального бюджета в 2016 году составили 16 416,5 млрд. рублей, что на 317,8 млрд. рублей больше показателя, первоначально утвержденного Федеральным законом № 359-ФЗ.
Первоначально предусматривался дефицит федерального бюджета на 2016 год в размере 2360,2 млрд. рублей, а по итогам исполнения он составил 2956,4 млрд. рублей.
Основными доходными источниками федерального бюджета в 2016 году, как и в предыдущие годы, были НДПИ, вывозные таможенные пошлины и НДС.
Структура доходов иллюстрирует то, что российская экономика продолжает находиться в зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры на экспортируемые сырьевые товары.
Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов в 2016 году составила 36,0%, что меньше уровня 2015 года (42,9%). Сокращение прогнозируемого объема нефтегазовых доходов главным образом обусловлено падением цены на нефть марки «Юралс», на газ природный в страны дальнего зарубежья, с учетом ослабления курса рубля.
Уточненный прогноз поступления доходов был превышен по 88 видам доходов более чем на 15%. По 16 видам доходов поступление составило менее 85% от прогноза.
На уменьшение доходов повлияли следующие факторы: снижение вывозных таможенных пошлин – на 726,3 млрд. рублей (на 26,1%), доходов от управления средствами Резервного Фонда – на 24,1 млрд. рублей (на 47,7%), доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния – на 21,8 млрд. рублей (на 26,2%), доходов от перечисления части прибыли Банка России – на 36,4 млрд. рублей (на 26,4%), прочих доходов от компенсации затрат федерального бюджета – на 223,6 млрд. рублей (на 88,7%), сокращение налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами – на 298,2 млрд. рублей (на 9,4%).
На рост доходов повлияло увеличение доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, – на 659,2 млрд. рублей (в 3,5 раза), утилизационного сбора – на 52,4 млрд. рублей (в 1,6 раза), платежей при пользовании недрами – на 13,7 млрд. рублей (на 33%), поступлений сумм в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, – на 15,0 млрд. рублей (в 11,8 раза).
Существующие резервы дополнительных поступлений в доходную часть федерального бюджета связаны с принятием более действенных мер по погашению имеющейся задолженности по налогам, пошлинам и сборам, по взысканию платежей, доначисленных по результатам контрольной работы, а также с завершением работы по совершенствованию контроля за достоверным декларированием таможенной стоимости товаров и по сокращению неэффективных налоговых льгот и освобождений.
Дебиторская задолженность по доходам на 1 января 2017 года возросла на 324 млрд. рублей и составила 2,2 трлн. рублей.
Просроченная дебиторская задолженность Федеральной налоговой службы (ФНС России) увеличилась за 2016 год на 349,7 млрд. рублей, или на 61,5%, и составила 919,2 млрд. рублей, в основном за счет увеличения задолженности по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации.
Начиная с 2016 года ФНС России совместно с Федеральной таможенной службой (ФТС России) ведется работа по интеграции информационных систем и систем управления рисками с целью обеспечения невозможности продажи на территории страны товаров, ввезенных из‑за рубежа, без уплаты НДС и таможенных пошлин и сборов в полном объеме. Реализация мер, направленных на мобилизацию указанной задолженности позволила улучшить администрирование доходов в ходе исполнения федерального бюджета ФНС России. Вместе с тем, меры, принимаемые ФТС России, пока с точки зрения Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата) еще являются недостаточными. Различие в уровне таможенной стоимости, принимаемом в зависимости от таможенного органа, на котором происходит таможенное оформление, иллюстрирует степень распространенности фактов занижения таможенной стоимости при ввозе товаров в ходе прохождении таможенного контроля без выявления фактов занижения стоимости.
Также Счетная палата в ходе контрольного мероприятия в 2016 году по информации ФТС России констатировала существенные объемы незаконного вывода капитала из Российской Федерации (1,2 трлн. рублей в период 2013–2015 годов) в результате совершения мнимых импортно-экспортных операций, что свидетельствует о необходимости усиления взаимодействия налоговой службы, таможенной службы и банков, а также проведения анализа эффекта соответствующих изменений в законодательстве.
Одним из резервов поступления доходов в федеральный бюджет является сокращение неэффективных налоговых льгот и преференций. В результате предоставления различного рода освобождений от уплаты налоговых и таможенных платежей в бюджетную систему Российской Федерации в 2016 году не поступило доходов на общую сумму 9,4 трлн. рублей, в том числе налоговых платежей на сумму 9,0 трлн. рублей (больше чем в 2015 году на 239,9 млрд. рублей, или на 2,7 %), таможенных платежей – 368,2 млрд. рублей (что меньше чем в 2015 году на 96,2 млрд. рублей, или на 20,8%).
Резервом поступлений доходов федерального бюджета является минимизация количества индивидуальных решений Правительства Российской Федерации об уменьшении размера дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет. Так, в частности, Правительством Российской Федерации в 2016 году были приняты отдельные решения в отношении выплаты дивидендов, а также порядка зачисления дивидендных платежей по: ПАО «Газпром» – 46 % чистой прибыли за 2015 год; АО «Концерн «Центральный научно-исследовательский институт «Электроприбор» – 30 %; АО «Объединенная судостроительная корпорация», АО «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение», АО «Корпорация «Росхимзащита», ОАО «Концерн «Научно-производственное объединение «Аврора», АО «Концерн «Моринформсистема-Агат», ОАО «Концерн «Гранит-Электрон», АО «Концерн «Океанприбор», АО «Центр технологии судостроения и судоремонта» – 25 %; АО «Концерн воздушно-космической обороны «Алмаз-Антей» – не предусматривать выплату дивидендов за 2015 год при условии направления высвобождаемой части чистой прибыли на реализацию инвестиционных проектов; АО «Нефтяная компания «Роснефть» – не менее 35 %.
Исполнение федерального бюджета выявило также большие резервы, как в области финансового контроля, так и в области парламентского контроля.
Счетной палатой в ходе проверки исполнения федерального бюджета за 2016 год был выявлен 71 факт недостоверной бюджетной отчетности, по 45 из которых уже была произведена корректировка, по 26 проведено уточнение, проводятся инвентаризации и служебные проверки, результаты которых будут отражены в бюджетной отчетности за 2017 год.
По мнению Счетной палаты, Росимуществом ненадлежащим образом реализуются полномочия по администрированию доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации: не осуществляется контроль за деятельностью территориальных управлений в части правильности начисления дивидендных платежей в федеральный бюджет.
В 2016 году 18 раз уточнялся утвержденный 28 марта 2016 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 530-р перечень субсидий юридическим лицам, договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций которым не подлежат казначейскому сопровождению в соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона №359-ФЗ. Проведенный Счетной палатой анализ показал, что 119 субсидий и 4 взноса в АО, предусмотренных 27 главным распорядителям в сумме 699,6 млрд. рублей, или 68,6%, не учитывались на лицевых счетах для учета операций неучастника бюджетного процесса в органах Федерального казначейства.
Таким образом, с учетом изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись, по состоянию на 31декабря 2016 года казначейскому сопровождению подлежали только 31,4% объема субсидий и взносов на сумму 320,3 млрд. рублей.
В апреле 2016 года Правительством Российской Федерации утверждены планы мероприятий («дорожные карты») по улучшению администрирования доходов бюджетной системы, повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам и по расходам федерального бюджета, а Министром финансов Российской Федерации — типовой план мероприятий («дорожная карта») главных распорядителей средств федерального бюджета по сокращению дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета в 2016 году. Вместе с тем, в 2016 году продолжился рост дебиторской задолженности по доходам, которая увеличилась на 16,9% и составила на 1 января 2017 года 2,2 трлн. рублей.
Федеральный бюджет сформирован в программной структуре расходов по 40 государственным программам Российской Федерации, расходы на реализацию которых составили 7,9 трлн. рублей, или 60,6% открытой части сводной бюджетной росписи с изменениями.
По 19 из 37 государственным программам на сумму 3,7 трлн. рублей Минэкономразвития России дана оценка эффективности ниже среднего и низкая (в 2015 году – 1,6 на трлн. рублей). По мнению Счетной палаты 17 из 37 госпрограмм не подлежат оценке эффективности, так как показатели, характеризующие их исполнение, не имеют фактического значения или носят предварительный характер. Подобная постановка вопроса подвергает сомнению не только эффективный, но и целевой характер расходов федерального бюджета, свидетельствует о необходимости не только «переформатирования» государственных программ в проекты, но и организации общественного контроля в отношении их показателей на всех стадиях их формирования и исполнения.
Также не удалось достичь успехов в части реализации «дорожной карты» по сокращению дебиторской задолженности по расходам: её общий объем увеличился за год на 14,8% и составил 3,8 трлн. рублей, что составляет 23,2% от фактического объема расходов 2016 года.
По итогам 2016 года не выполнены плановые показатели государственных заданий по 268 видам услуг (работ), что составляет 7,2% от общего объема.
Объем бюджетных ассигнований на реализацию ФАИП в 2016 году, предусмотренный Федеральным законом №359-ФЗ по состоянию на 1 января 2016 года, составил 819,8 млрд. рублей. Кассовое исполнение в 2016 году составило 690,7 млрд. рублей, или 90,7% объема соответствующих лимитов бюджетных обязательств (в 2015 году – 857 млрд. рублей, или 93,3%). Объем неисполнения указанных расходов составил 70,9 млрд. рублей, что на 9,5 млрд. рублей, или на 15,5% больше чем в 2015 году.
На начало 2016 года в ФАИП было включено 186 позиций с ограничениями на право выполнения работ и финансирование на общую сумму 63,5 млрд. рублей, или 10,1% общего объема бюджетных ассигнований на ФАИП (без учета государственного оборонного заказа), а также бюджетные ассигнования в объеме 11,2 млрд. рублей, на инвестиционные проекты, по которым имелась ссылка на необходимость принятия нормативного правового акта.
Основными причинами низкого уровня кассового исполнения расходов на реализацию ФАИП стали позднее проведение конкурсных процедур, некачественная разработка проектной документации и невыполнение обязательств подрядными организациями.
Общий объем незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2017 года составил 2,2 трлн. рублей.
Имеется 12 тыс. объектов незавершенного строительства, в том числе: 3,4 тыс. объектов или 28,5% не начаты строительством; на 2,5 тыс. объектов или 20,5 % ведется строительство; 2 тыс. объектов или 16,9% строительство приостановлено, в основном без консервации; 2,4 тыс. объектов или 19,8% строительство которых завершено, но не начата либо не завершена государственная регистрация прав; по 1,7 тыс. объектов или 14,3% — информация отсутствует.
Кассовое исполнение расходов на взносы в уставные капиталы акционерных обществ, имущественные взносы и субсидии государственным корпорациям и государственной компании в целом за 2016 год составило 434,9 млрд. рублей, или 99,97 % показателя сводной бюджетной росписи (в 2015 году – 617,97 млрд. рублей, или 99,97 % показателя сводной бюджетной росписи). В том числе 6 имущественных взносов в объеме 162,3 млрд. рублей предоставлено ГК «Внешэкономбанк», что составляло 37,3% общей суммы взносов в уставный капитал акционерных обществ, взносов и субсидий государственным корпорациям и государственной компании. Были осуществлены все запланированные 34 взноса в уставные капиталы 23 акционерных обществ, утвержденные сводной росписью на общую сумму 113,3 млрд. рублей.
На 1 января 2016 года общий объем временно свободных средств государственных корпораций и государственной компании составил порядка 130 млрд. рублей, на 1 января 2017 года – порядка 140 млрд. рублей. Доходы от их инвестирования за 2015 год составили около 10 млрд. рублей, за 2016 год – около 7,6 млрд. рублей.
Исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита в 2016 году составило 2,96 трлн. рублей, в том числе по источникам внутреннего финансирования дефицита (с учетом остатков) – 2,9 трлн. рублей и источникам внешнего финансирования дефицита – 42,8 млрд. рублей. Уменьшение остатков средств федерального бюджета составило 3,6 трлн. рублей.
В 2016 году средства Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета были использованы в объеме 2,1 трлн. рублей.
Совокупный объем Резервного фонда уменьшился в рублевом эквиваленте по сравнению с 1 января 2016 года на 2,7 трлн. рублей, или на 73,3 %, в том числе на 58,7 % – за счет использования средств Резервного фонда в сумме 2,1 трлн. рублей и на 14,6 % – за счет отрицательной курсовой разницы от переоценки средств Резервного фонда (минус) 531,5 млрд. рублей, что связано с укреплением курса рубля по отношению к иностранным валютам по итогам 2016 года, и составил 972,1 млрд. рублей.
Совокупный объем Фонда национального благосостояния уменьшился по сравнению с 1 января 2016 года на 868,0 млрд. рублей, или на 16,6 %, в том числе на 0,1 % за счет использования средств ФНБ в сумме 6 765,9 млн. рублей на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2015 году, и на 16,5 % за счет отрицательной курсовой разницы от переоценки средств ФНБ в иностранной валюте (минус) 861,3 млрд. рублей, и составил 4,4 трлн. рублей.
Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2017 года составил 11,1 трлн. рублей, или 12,9 % ВВП и увеличился на 157,9 млрд. рублей.
Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2016 году составили 621,3 млрд. рублей, или 97,1% утвержденных бюджетных ассигнований и увеличились по сравнению с 2015 годом на 102,6 млрд. рублей.
Совокупный внешний долг Российской Федерации за 2016 год уменьшился на 1 % и на 1 января 2017 года составил 514,1 млрд. долларов США (39,97% ВВП) (по данным Банка России по состоянию на июнь 2017 года), превысив объем международных резервов Российской Федерации на 136,4 млрд. долларов США или на 36,1 %, а без учета средств Резервного фонда и ФНБ – на 224,3 млрд. долларов США или на 77,4 %.
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 9,92 трлн. рублей, увеличившись по сравнению с 2015 годом на 6,6 %. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – 9, 94 трлн. рублей, увеличившись по сравнению с 2015 годом на 4,8%. С дефицитом исполнили свои консолидированные бюджеты 56 субъектов Российской Федерации, что на 20 регионов меньше, чем в 2015 году. Размер дефицита — 12,6 млрд. рублей, что в 32,7 раза меньше его прогнозируемого объема и в 13,6 раза меньше размера дефицита 2015 года.
Такие результаты связаны как с восстановительными процессами в экономике, увеличившими поступления по налогу на прибыль, НДФЛ, так и с проводимой Минфином России политикой в области расходов и дефицита бюджета в рамках соглашений с субъектами Российской Федерации.
Более 75 % общего объема консолидированных бюджетов пришлось на расходы по разделам «Образование» (25,6 %), «Национальная экономика» (20,2%), «Социальная политика» (16,7 %) и «Здравоохранение» (12,9 %).
Объем государственного долга субъектов Российской Федерации составил 2,35 трлн. рублей, муниципальных образований — 364,3 млрд. рублей. Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга составили 153,7 млрд. рублей, что на 4,7 млрд. рублей больше, чем в 2015 году.
Снизилась доля задолженности по кредитам, полученным субъектами от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, с 41,6 % до 34,4 % благодаря их замещению на бюджетные кредиты из федерального бюджета, удельный вес которых вырос с 34,9 % до 42,1%, что улучшило структуру государственного долга субъектов Российской Федерации, снизило расходы на его обслуживание, однако не решило задачи снижения долговых обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Сохраняется неизменное количество субъектов Российской Федерации (71), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Сумма остатков средств федерального бюджета на счетах субъектов Российской Федерации сократилась с 72,3 млрд. рублей на 1 января 2016 года до 6,2 млрд. рублей на 1 января 2017 года.
Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы, коррупционные факторы не выявлены.
Учитывая вышеизложенное комитет считает целесообразным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2016 год».