Рассмотрев Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее – Федеральный закон), принятый Государственной Думой 25 июля 2019 года, комитет отмечает следующее.
Проект федерального закона был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.
Федеральным законом вносятся существенные изменения в нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), которые затрагивают вопросы долга и долговой устойчивости, заимствований и гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также вопросы эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг, денежных обязательств перед Российской Федерацией.
Так, Федеральным законом устанавливается единый подход к классификации государственного (муниципального) долга исходя из валюты долговых обязательств. Под внутренним долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации, под внешним долгом – в иностранной валюте. При этом внешние заимствования муниципального образования могут формироваться только за счет кредитов из федерального бюджета, выраженных в иностранной валюте, в рамках использования целевых иностранных кредитов. Действующей редакцией БК РФ обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов, относятся к внутреннему долгу указанных публично-правовых образований.
В связи с тем, что вводится понятие бюджетного кредита в иностранной валюте, предоставленного Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов, вносятся изменения, связанные с классификацией заимствований, источниками финансирования дефицитов региональных и местных бюджетов, структурой государственного долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга.
Кроме того, в целях снижения валютных рисков Федеральным законом обеспечивается возможность привлечения субъектами Российской Федерации кредитов от иностранных банков в валюте Российской Федерации. Согласно действующим нормам субъекты Российской Федерации вправе привлекать кредиты от иностранных банков только в иностранной валюте.
В методологических целях вводится понятие «управление государственным (муниципальным) долгом», которое определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления), направленная на обеспечение потребностей публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение государственных (муниципальных) долговых обязательств, минимизацию расходов на обслуживание долга, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение. Также определяются понятия «долговая устойчивость» и «денежные обязательства перед публично-правовым образованием».
Для обеспечения долговой устойчивости региональных и местных бюджетов устанавливается система оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом оценка их долговой устойчивости будет осуществляться соответственно Министерством финансов Российской Федерации и финансовыми органами субъектов Российской Федерации по установленному БК РФ перечню показателей долговой устойчивости, а также иных показателей по решению Министерства финансов Российской Федерации (финансового органа субъекта Российской Федерации). Классификация указанных публично-правовых образований по группам долговой устойчивости предусматривает отнесение их к одной из групп заемщиков: заемщики с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости.
По общим правилам, к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости относятся субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), имеющие объем государственного долга (муниципального долга) не более 50 процентов к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а также не более 13 процентов сумм платежей по погашению и обслуживанию государственного долга (муниципального долга) и не более 5 процентов доли расходов на обслуживание указанных долговых обязательств, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций.
К группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости относятся субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), имеющие значения не менее двух показателей долговой устойчивости, превышающих следующие уровни:
объем государственного долга (муниципального долга) в размере 85 процентов к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, в том числе поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц (для высокодотационных регионов – 45 процентов доходов);
годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) в размере 18 процентов от налоговых и неналоговых доходов, включая дотации;
доля расходов на обслуживание долговых обязательств, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, в размере 8 процентов.
К группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости относятся субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), не отнесенные к группам заемщиков с высоким или низким уровнем долговой устойчивости.
Перечень публично-правовых образований, отнесенных к одной из групп заемщиков, должен быть сформирован не позднее 1 октября текущего финансового года.
Также Федеральным законом ужесточается требование по ограничению объема расходов региональных и местных бюджетов на обслуживание долга с действующего размера в 15 процентов до 10 процентов от общего объема расходов соответствующего бюджета. Одновременно вводится ограничение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию долга на уровне до 20 процентов общего объема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом при расчетах вышеуказанных предельных значений расходов региональных и местных бюджетов по погашению и обслуживанию государственного долга не будут учитываться суммы платежей, направляемые на досрочное погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.
Важно отметить, что субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) с высоким уровнем долговой устойчивости освобождаются от необходимости согласования с Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий.
На субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, будет налагаться обязанность согласования с соответствующим финансовым органом программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, а также представления в этот орган проекта основных направлений долговой политики.
Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вправе осуществлять рыночные заимствования только в целях рефинансирования долга. Помимо обязанности согласования с Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, представления проекта основных направлений долговой политики, на них также налагается обязанность утверждения и реализации согласованного с Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) плана восстановления платежеспособности.
Учитывая, что для многих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с низким и средним уровнем долговой устойчивости) вновь вводимые ограничения, связанные с предельными значениями по обслуживанию и погашению долга, а также осуществлением государственных (муниципальных) заимствований в действующих условиях, являются трудновыполнимыми, предусматривается отсрочка вступления в силу данных положений до 1 января 2021 года.
Комитет отмечает, что до вступления в силу указанных положений Министерству финансов Российской Федерации необходимо осуществлять мониторинг финансового положения указанных субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в целях обеспечения их способности, начиная с 2021 года, выполнять вводимые рассматриваемым Федеральным законом требования БК РФ и в случае необходимости предусмотреть дополнительные меры поддержки субъектов Российской Федерации с низким уровнем долговой устойчивости.
В целях консолидации бюджетного законодательства Федеральным законом БК РФ дополняется новой главой «Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг», регулирующей порядок эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В указанную главу перенесены, в том числе, отдельные положения из Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», который признается утратившим силу.
В новой главе подробно регламентируются вопросы выпуска и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг, а именно: решение об эмиссии выпуска, генеральные условия (условия) эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг, отчет об эмиссии, раскрытие информации о государственных (муниципальных) ценных бумагах, страхование ответственности эмитента, а также особенности предоставления и исполнения государственных (муниципальных) гарантий в обеспечение исполнения обязательств эмитента.
Необходимо отметить, что согласно новой редакции государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций, возможность выпуска иных эмиссионных ценных бумаг исключается.
Также предусматривается, что размещение ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг должно осуществляться только при условии отсутствия просроченной задолженности по долговым обязательствам, а также в случае, если субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) получен кредитный рейтинг не ниже уровня, устанавливаемого Правительством Российской Федерации, от одного или нескольких юридических лиц, осуществляющих рейтинговые действия, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации.
Комитет обращает внимание на необходимость проведения анализа сложившейся практики размещения государственных и муниципальных ценных бумаг на предмет дополнительной либерализации процедуры их размещения по аналогии с процедурой эмиссии, предусмотренной Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», для эмитентов — юридических лиц.
Также Федеральным законом увеличивается с 6 до 12 месяцев срок, на который субъекты Российской Федерации могут размещать бюджетные средства на банковских депозитах.
В целях минимизации рисков наступления гарантийных случаев и защиты интересов гаранта Федеральным законом устанавливаются единые требования к порядку и условиям оказания гарантийной поддержки Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также требования к программам государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий.
Вместе с тем проектируемой новой статьей 1153 БК РФ предусматривается отзыв государственной (муниципальной) гарантии при ухудшении финансового состояния принципала (заемщика), а именно: при выявлении недостаточности обеспечения, несоответствия обеспечения требованиям закона и нормативных актов, при выявлении аналогичных обстоятельств у третьего лица, предоставившего обеспечение. В указанных случаях принципал (заемщик) будет обязан устранить соответствующее обстоятельство, а до момента его устранения действие гарантии приостанавливается.
Комитет отмечает, что данное требование полностью нивелирует ценность государственной (муниципальной) гарантии, так как согласно регуляторным требованиям Банка России, повлечет пересмотр норм резервирования в сторону повышения по кредитам с государственными гарантиями, выданными в соответствии с новыми требованиями БК РФ.
По мнению комитета, данная норма нуждается в корректировке в ходе последующей работы по совершенствованию БК РФ.
Для обеспечения правовых оснований получения финансовой поддержки международных финансовых организаций российскими юридическими лицами предусматривается возможность предоставления государственных гарантий Российской Федерации в пользу международных финансовых организаций, участником которых является Российская Федерация, при одновременном сохранении запрета на оказание государственной гарантийной поддержки российскому юридическому лицу с участием иностранного юридического лица в качестве бенефициара. Условия, порядок предоставления и исполнения вышеуказанных государственных гарантий Российской Федерации должны определяться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период исходя из оценки целесообразности предоставления государственных гарантий Российской Федерации в пользу конкретных международных финансовых организаций.
Кроме того, Федеральным законом в бюджетное законодательство вводится новое понятие «государственный кредит на цели официального содействия развитию». Это позволит Российской Федерации на льготных условиях оказывать финансовую помощь на цели содействия развитию иностранных государств за счет средств федерального бюджета и классифицировать ее в соответствии с установленными нормами. Критерии определения государств, имеющих право на привлечение от Российской Федерации государственных кредитов на цели официального содействия развитию, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В связи с высоким риском невозврата государственных кредитов, предоставляемых иностранным юридическим лицам, из БК РФ исключается возможность предоставления таких кредитов иностранным юридическим лицам в целях поддержки российского экспорта. Вместо этого государственные экспортные кредиты будут выдаваться на осуществление оплаты товаров (работ, услуг), поставляемых (оказываемых) на территорию иностранного государства, в объеме и на условиях, которые предусмотрены соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства.
Также Федеральным законом предусматривается возможность уступки прав требований по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам на основании отдельного положения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Кроме того, до 1 января 2025 года продлевается срок действия нормы о возможности превышения ограничений, установленных статьей 107 БК РФ (ограничения по долгу), муниципальными образованиями, на территории которых проводились международные спортивные соревнования, решение о проведении которых были приняты Президентом Российской Федерации и (или) Правительством Российской Федерации.
Коррупциогенные факторы в Федеральном законе не выявлены.
Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».