Заключения по ФКЗ и ФЗ

Заключение по Федеральному закону «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» (проект № 573902–7)

Рассмотрев Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» (далее — Закон), принятый Государственной Думой 24 июля 2019 года, комитет отмечает следующее.

Проект федерального закона разработан Правительством Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений на федеральном уровне, а также на региональном и муниципальном уровнях.

Закон направлен на уточнение форм межбюджетных трансфертов, а также норм бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих порядок их предоставления и распределения.

Также Закон содержит ряд изменений, связанных с используемыми в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) понятиями.

К числу таких изменений относится исключение применяемого в Бюджетном кодексе понятия «фонд финансовой поддержки», который согласно действующей редакции Бюджетного кодекса образовывается за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и по своей природе является одним из видов бюджетных ассигнований.

Кроме того, Закон вводит в Бюджетный кодекс такой вид дотаций, как дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и регламентирует порядок ее предоставления. Комитет отмечает, что на практике указанный вид дотации использовался в бюджетном процессе, но не был урегулирован в Бюджетном кодексе.

Согласно Закону указанные дотации предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, в том числе в целях поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления

Таким образом, Закон наделяет полномочиями по утверждению особенностей предоставления данного вида дотации Правительство Российской Федерации.

Также Закон определяет основания для предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов.

Согласно Закону указанная форма межбюджетных трансфертов предоставляется в случае софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не урегулированных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

При этом в качестве переходных положений Закон предусматривает до 2024 года возможность предоставления иных межбюджетных трансфертов на софинансирование расходных обязательств при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения и предметам совместного ведения с Российской Федерации, в том числе полномочий органов местного самоуправления, а также при предоставлении бюджетных ассигнований из резервных фондов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и в иных случаях, установленных федеральными законами, за исключением федерального закона о федеральном бюджете.

Комитет отмечает, что предлагаемая редакция норм, регламентирующих вопросы предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, в части положений, действующих до 2024 года, четко не определяет различия в основаниях предоставления иных межбюджетных трансфертов и субсидий, за исключением возможности предоставления иных межбюджетных трансфертов для софинансирования расходного обязательства в полном объеме.

Сохранение широкого спектра оснований для использования такой формы межбюджетных трансфертов как иной межбюджетный трансферт предусматривается на период реализации национальных (федеральных) проектов, что, с одной стороны, расширяет возможности и способы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а, с другой стороны, формирует непрозрачный механизм межбюджетных отношений.

В связи с чем, по мнению комитета, необходимо начать работу по поэтапному переводу иных межбюджетных трансфертов в субсидии или другой вид расходов федерального бюджета.

Следует также отметить, что при обсуждении 24 апреля 2019 года на Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации темы «О дополнительных мерах по сокращению дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности» было принято решение рекомендовать Правительству Российской Федерации при формировании проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» исключить предоставление иных межбюджетных трансфертов, кроме иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых за счет средств резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Закон закрепляет в Бюджетном кодексе используемый в настоящее время механизм единой субвенции и устанавливает, что субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении двух и более переданных полномочий Российской Федерации, могут быть объединены в единую субвенцию.

В отношении субвенций Закон также уточняет нормы Бюджетного кодекса, четко устанавливая, что положения федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения указанных субвенций, а также предусматривает возможность оплаты за счет субвенций услуг почтовой связи и банковских услуг, возникающих у субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением ими переданных полномочий Российской Федерации. Возможность предоставления единой субвенции также предусматривается в отношении местных бюджетов.

Новацией Закона является введение такого инструмента межбюджетных отношений как «горизонтальные» субсидии.

Согласно Закону под указанными субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации из бюджета другого субъекта Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения и предметам совместного ведения с Российской Федерации, а также расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Закон определяет, что цели и условия предоставления таких субсидий устанавливаются соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, заключаемыми в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, из бюджета которого предоставляется субсидия.

По мнению комитета, введение указанного инструмента межбюджетных трансфертов является актуальным и будет востребовано субъектами Российской Федерации в части софинансирования межрегиональных проектов, например, в области дорожного строительства, создания инфраструктуры. При этом особенности использования такого вида субсидий субъекты Российской Федерации могут определить самостоятельно, устанавливая их нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Аналогичный инструмент межбюджетных трансфертов предусматривается также на муниципальном уровне.

Важным для субъектов Российской Федерации является то, что Закон предусматривает предварительное предоставление им проектов распределения субсидий. Согласно Закону главные распорядители средств федерального бюджета до 20 августа текущего года должны направлять в субъекты Российской Федерации правила (проекты правил) распределения субсидий одновременно с проектом распределения их объемов между субъектами Российской Федерации.

Аналогичный подход предусмотрен в Бюджетном кодексе относительно субвенций, в отношении которых предусмотрено направление субъектам Российской Федерации методик (проектов методик) распределения субвенций и исходных данных для проведения расчетов их распределения до 1 августа, но также предусмотрено проведение сверки указанных исходных данных с субъектами Российской Федерации до 20 августа. Вместе с тем Закон уточняет указанные сроки в части их сокращения до 1 июля и 20 июля соответственно, т. е. на один месяц.

Кроме того, в целях своевременного выявления рисков неплатежеспособности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) Закон предусматривает их обязанность заключать соглашение о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и утверждать план восстановления их платежеспособности в случае, если просроченная задолженность по бюджетным и долговым обязательствам в течение трех месяцев непрерывно превышает 10% от объема налоговых и неналоговых доходов в отчетном финансовом году.

Также Закон предусматривает ряд норм, направленных на уточнение полномочий участников бюджетного процесса.

Закон предусматривает их расширение для субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, наделяя их правом по установлению единых нормативов отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных видов неналоговых платежей.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от таких неналоговых доходов как денежные взыскания (штрафы), плата за негативное воздействие на окружающую среду, а также плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации.

Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования также могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты как в отношении денежных взысканий (штрафов) и платы за негативное воздействие на окружающую среду, так и в отношении платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципального образования, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Такой подход, по мнению комитета, позволит увеличить доходы местных бюджетов, одновременно повышая заинтересованность органов местного самоуправления в улучшении качества администрирования соответствующих доходов.

В связи с установлением возможности передачи неналоговых доходов Законом предусматривается, что при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований могут учитываться неналоговые доходы.

Также Закон уточняет полномочия Минфина России в части ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации, дополняя их утверждением порядка, форм и сроков представления реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации и свода реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

Комитет отмечает, что в последние годы реестры расходных обязательств получили широкое применение в части использования их данных при определении расчетного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (модельного бюджета) в рамках распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что обуславливает необходимость их составления по единой методике.

Вместе с тем комитет считает необходимым продолжить работу по совершенствованию подходов к прогнозу расчетных объемов расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе в части учета индивидуальных целевых показателей субъектов Российской Федерации, предусмотренных в рамках реализации национальных (федеральных) проектов.

В части положений Бюджетного кодекса, регулирующих вопросы формирования дорожных фондов, Закон уточняет возможность создания муниципального дорожного фонда, устанавливая, что он формируется только в тех муниципальных образованиях, в которых органы местного самоуправления решают вопросы местного значения в сфере дорожной деятельности исходя из положений, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Также вносятся изменения, предусматривающие расчет размера дорожного фонда субъекта Российской Федерации с учетом доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а не консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Это позволит исключить правовую коллизию действующих положений Бюджетного кодекса, при которых в случае передачи нормативов отчислений от транспортного налога и других доходов для формирования дорожных фондов муниципальных образований субъект Российской Федерации вынужден сохранить эквивалентную сумму указанных доходов при утверждении бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации.

Особенно важным для субъектов Российской Федерации является то, что Закон приостанавливает нормы Бюджетного кодекса о сокращении межбюджетных трансфертов и их приостановлении в случае невыполнения обязательств, установленных соглашениями, предусматривающими меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации, или иных предельных значений, предусмотренных Бюджетным кодексом, например, по уровню государственного долга субъекта Российской Федерации.

Эта норма была предусмотрена поправкой ко второму чтению в рамках реализации Правительством Российской Федерации комплекса мер по переходу от финансовой ответственности субъектов бюджетных правоотношений к ответственности высших должностных лиц, в том числе на муниципальном уровне.

Комитет неоднократно поднимал вопрос об исключении финансовой ответственности субъектов Российской Федерации, которая фактически приводила к ответственности граждан, проживающих на их территории, за действия должностных лиц, в том числе этот вопрос был поднят на встрече Председателя Правительства Российской Федерации с членами Совета Федерации 12 февраля 2019 года.

Кроме того, с учетом поправок ко второму чтению Закон предусматривает нормы, позволяющие перечислять межбюджетные трансферты для возмещения уже произведенных расходов бюджета субъекта Российской Федерации, на софинансирование которых предоставляются такие межбюджетные трансферты, а также расходов местных бюджетов, после проведения Федеральным казначейством проверки документов, подтверждающих осуществление соответствующих расходов.

Такой механизм предусматривается в целях своевременного осуществления расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), на софинансирование которых предоставляются межбюджетные трансферты, и обеспечения более раннего начала конкурсных процедур — с момента доведения лимитов бюджетных обязательств. Это позволит осуществлять соответствующие расходы субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) за счет собственных средств их бюджетов с последующим возмещением за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Вместе с тем комитет отмечает, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации существенно отличается, в связи с чем воспользоваться указанным механизмом высокодотационным субъектам Российской Федерации, а также субъектам Российской Федерации, предельный уровень софинансирования расходных обязательств которых из федерального бюджета составляет более 90%, крайне сложно.

В связи с чем комитет считает необходимым предусмотреть в порядке осуществления проверки Федеральным казначейством документов, подтверждающих осуществление соответствующих расходов, который будет разрабатываться Минфином России, максимально короткий срок возмещения соответствующих расходов при представлении в Федеральное казначейство документов, подтверждающих их осуществление. По мнению комитета, указанный срок не должен превышать 5 дней.

При этом в целях своевременного начала осуществления соответствующих расходов, в том числе направленных на реализацию национальных (федеральных) проектов, комитет считает целесообразным проработать вопрос о заключении соглашений о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, до начала очередного финансового года. Комитет отмечает, что указанное предложение также нашло отражение в постановлении Совета Федерации от 22 апреля 2019 года № 140-СФ «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

Кроме того, с учетом поправок ко второму чтению Закон предусматривает норму, позволяющую направить в резервный фонд Правительства Российской Федерации для последующего оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации экономию бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, полученную в текущем финансовом году по результатам заключения государственных (муниципальных) контрактов.

По мнению комитета, реализация указанной нормы будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета. При этом в целях внедрения дополнительных элементов мотивации субъектов Российской Федерации к эффективному использованию межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в том числе в ходе конкурсных процедур, комитет считает необходимым проработать вопрос о возможности возврата (частичного возврата) субъекту Российской Федерации полученной экономии.

Кроме того, по аналогии с федеральным уровнем Закон устанавливает необходимость распределения субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе и предоставляемых за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервных фондов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

При этом в целях оперативного решения задач, в том числе направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, с учетом поправок ко второму чтению предусмотрена норма, согласно которой в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, в утвержденное распределение объемов субсидий между муниципальными образованиями могут быть внесены изменения актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон о его бюджете.

Кроме того, с учетом поправок ко второму чтению Закон предусматривает возможность предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств государственным внебюджетным фондам Российской Федерации.

Согласно Закону предельный срок предоставления такого бюджетного кредита для государственного внебюджетного фонда Российской Федерации не может превышать 180 дней при условии его возврата не позднее последнего рабочего дня текущего финансового года, а максимальный размер определяется исходя из прогнозируемой в текущем и (или) в следующем месяце недостаточности денежных средств, но не более одной двенадцатой утвержденного законом о бюджете на текущий финансовый год объема доходов бюджета, за исключением межбюджетных трансфертов, а также иных поступлений, определенных Правительством Российской Федерации, с учетом норм федеральных законов в соответствующих сферах.

Учитывая возможность формирования кассовых разрывов в ходе исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, предоставление им права получения бюджетных кредитов позволит обеспечить сбалансированность их бюджетов без предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для ее обеспечения на безвозмездной основе, что повысит эффективность использования бюджетных ассигнований федерального бюджета.

При этом, принимая во внимание отсутствие платы за пользование указанным бюджетным кредитом, предусмотренные положения Бюджетного кодекса не противоречат принципам обязательного социального страхования.

Вместе с тем комитет отмечает, что для государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предусматриваются более мягкие условия предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков в сравнении с субъектами Российской Федерации, для которых срок их предоставления не может превышать 90 дней, а также необходимо обеспечить возврат до 25 ноября текущего финансового года. Кроме того, в отношении субъектов Российской Федерации предусмотрено взимание платы за пользование им по ставке, установленной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Согласно Закону, предусмотренные изменения Бюджетного кодекса будут применяться к правоотношениям, возникающим при составлении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов и их исполнении, начиная с 2020 года.

Коррупциогенные факторы в Законе не выявлены.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений».