Комитет рассмотрел Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (далее — Закон), принятый Государственной Думой 16 июля 2019 года, и отмечает следующее.
Законопроект внесен Правительством Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Закон исключает из Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) основания, виды и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, поскольку привлечение к ответственности за правонарушения относится к области регулирования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Таким образом, внесение в БК РФ изменений, исключающих из бюджетных полномочий Российской Федерации полномочия в области установления оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, равно как и исключение полномочий субъектов Российской Федерации в области установления ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, еще не лишает Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации права устанавливать основания для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и права устанавливать ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений соответственно другими правовыми актами. То же относится к муниципальным образованиям и ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений соответственно.
Также Законом уточняется порядок предоставления ряда форм отчетности.
Так, в связи с замечаниями Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетной палаты) относительно полноты раскрытия информации об операциях со средствами резерва Пенсионного фонда Российской Федерации по обязательному пенсионному страхованию, средствами выплатного резерва и средствами пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, Законом определены требования по представлению отчетов об операциях со средствами резерва Пенсионного фонда Российской Федерации по обязательному пенсионному страхованию, средствами выплатного резерва и средствами пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата.
Поскольку в настоящий момент статьями 2647 −26410 БК РФ установлен порядок составления и представления бюджетной отчетности Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, аналогичные нормы вводятся Законом в отношении отчетности государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Существенным достижением является регулирование вопросов передачи полномочий в области бюджетной отчетности. Так, по решению Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации полномочия соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) по начислению физическим лицам выплат и обязательных платежей и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и представление отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы могут быть переданы в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации, соответственно Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования.
Ряд новелл, предлагаемых данным Законом, касается вопросов проведения внутреннего финансового аудита.
Законом исключаются полномочия органов внутреннего государственного финансового (муниципального) контроля по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля. Одновременно с этим Федеральному казначейству передаются полномочия по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств полномочий по внутреннему финансовому аудиту на всех уровнях бюджетной системы. Уточняется определение внутреннего финансового аудита с учетом положений международных стандартов ИНТОСАИ 9100.
Законом уточняются цели внутреннего финансового аудита. Усиливается роль внутреннего финансового аудита по организации внутреннего финансового контроля и повышению качества финансового менеджмента. Стандарты бюджетного учета признаются Законом основой единой методологии бюджетного учета, которая устанавливается Минфином России, а не актами, которые формируют дополнительное к единой методологии нормативное регулирование.
В целях повышения эффективности осуществления функции внутреннего финансового аудита, Законом закрепляется принцип функциональной независимости внутреннего финансового аудита.
Так, внутренние аудиторы не могут принимать участие в осуществлении процедур составления и исполнения (организации исполнения) бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности. В стандартах внутреннего финансового аудита определяются случаи, при которых внутренний финансовый аудит может осуществляться уполномоченным должностным лицом. Законом также определяется субъект внутреннего финансового аудита в случаях передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.
Закон установливает возможность передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита. Это, в частности, необходимо для главных администраторов (администраторов) бюджетных средств, имеющих организационно-штатные и финансовые ограничения, например, для ведомств, у которых более 500 подведомственных казенных учреждений со штатной численностью до 5 – 10 человек, которые не могут обеспечить функциональную независимость подразделений аудита, привлечь квалифицированные кадры внутренних аудиторов.
Также Законом закрепляются полномочия по организации и проведению мониторинга качества финансового менеджмента, а также устанавливаются общие требования к порядку проведения мониторинга качества финансового менеджмента.
Ряд положений Закона касается дополнительного регулирования полномочий Минфина России.
Закон уточняет бюджетные полномочия Минфина России, связанные с установлением порядка планирования финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений. Прежде всего это касается порядка формирования и ведения обоснований (расчетов) плановых сметных показателей, используемых при составлении и ведении бюджетных смет федеральных казенных учреждений, порядка составления и ведения планов финансово-хозяйственной деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений.
Законом уточняются полномочия Минфина России в отношении установления единой учетной и отчетной методологии для всех организаций бюджетной сферы. В частности устанавливается единая методология бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, а также бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений.
Законом устанавиваются полномочия Минфина России в сфере стандартизации внутреннего финансового аудита, регулирования вопросов анализа осуществления внутреннего финансового аудита.
Исключается бюджетная мера принуждения в форме назначения уполномоченного по бюджету в связи с невозможностью ее реализации. Ранее было законодательно определено, что Министр финансов имеет право назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств. Системная работа по вопросам противодействия нецелевого использования бюджетных средств организована Минфином России другими методами.
Ряд положений Закона посвящено уточнению регулирования статуса санкционирования операций. Так, состав контрольных действий при санкционировании операций закрепляется в положениях, регулирующих исполнение бюджета и исключается из сферы государственного (муниципального) финансового контроля. Указанное обусловлено тем, что санкционирование операций является неотъемлемой частью принятия решений по осуществлению расходов бюджета и выполняется субъектом, который это решение принимает. Соответственно, в связи с необходимостью соблюдения принципа независимости контрольной деятельности по отношению к любым процедурам осуществления расходов, санкционирование операций не может быть методом государственного финансового (муниципального) контроля.
Часть положений посвящена непосредственно регулированию государственного (муниципального) финансового контроля.
Законом дополняются положения БК РФ, определяющие цели осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, в число которых включается обеспечение соблюдения правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдение условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
В число объектов государственного (муниципального) финансового контроля включается высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация).
Законом определяются органы власти, иные организации, которые проверяются при осуществлении контроля Счетной палатой и Федеральным казначейством в отношении межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Действующая редакция БК РФ не предусматривала возможность осуществления Федеральным казначейством и Счетной палатой полноценного контроля в отношении межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального бюджета через бюджет субъекта Российской Федерации в местный бюджет с привлечением к ответственности нарушителей муниципального уровня за несоблюдение целей и условий предоставления таких межбюджетных трансфертов, а также применения к ним бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Федерального казначейства и Счетной палаты.
Законом полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля приводятся в соответствие с уточненным определением государственного (муниципального) финансового контроля.
Законом предлагается отнести контроль в сфере закупок, осуществляемый органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, к полномочиям по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, так как указанный контроль осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Закон также устанавливает необходимые правовые основания для организации и проведения экспертиз, необходимых для получения исчерпывающих доказательств в ходе проведения контрольных мероприятий. Так, например, аналогичная норма для налоговых органов установлена в Налоговом кодексе. Порядок организации и проведения указанных экспертиз будет предусмотрен в стандартах внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Законом предусмотрено получение органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на постоянной основе информации и данных из государственных информационных систем. Это повысит эффективность осуществления контрольных мероприятий, обеспечит условия для формирования риск-ориентированных планов контрольных мероприятий, а также позволит снизить нагрузку на участников бюджетного процесса, в отношении которых осуществляется контроль, в части подготовки и предоставления информации и данных, содержащихся в соответствующих государственных информационных системах.
Закон также создает правовые основания для направления органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля судебных исков о признании в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации недействительными осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Законом уточняется содержание федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Предполагается, что создаваемые стандарты будут достаточными для организации контрольной деятельности любого органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. При необходимости органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля вправе установить ведомственные стандарты, раскрывающие отдельные нормы федеральных стандартов.
Законом устанавливается понятие представления, под которым понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из двух обязательных для исполнения требований по каждому бюджетному нарушению: об устранении бюджетного нарушения и принятии мер по устранению его причин и условий, либо о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.
При этом Закон четко разграничивает области применения представления и предписания. Так, представление выносится по любому выявленному бюджетному нарушению. В свою очередь, предписание выносится в целях возмещения в бюджет неправомерно использованных бюджетных средств, если соответствующее бюджетное нарушение, указанное в представлении, не устранено или является неустраняемым. При этом копии представления и предписания наряду с проверяемой организацией могут быть направлены вышестоящей организации (например, в случае учреждения – органу власти, осуществляющему функции учредителя) в целях принятия вышестоящей организацией управленческих решений, в том числе привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших бюджетные нарушения.
Вводится общее понятие бюджетного нарушения, применяемое в БК РФ, в том числе в целях реализации бюджетных мер принуждения и реализации мероприятий по контролю в сфере закупок, осуществляемому органами внутреннего государственного финансового (муниципального) контроля.
Законом также устанавливаются основы принятия взвешенных решений о применении бюджетных мер принуждения путем предоставления органам государственного (муниципального) финансового контроля возможности оформлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения с учетом факта возмещения объектом контроля средств в бюджет, из которого предоставлен межбюджетный трансферт, либо устранения нарушения, а также возможности доработать уведомление о применении бюджетных мер принуждения в случае указания некорректных сумм нарушения.
Кроме того, до принятия решения о применении бюджетных мер принуждения объекты контроля предварительно уведомляются о подготовке к направлению в их адрес уведомлений о применении к ним бюджетных мер принуждения. При этом Федеральное казначейство (финансовые органы) наряду с исполнением решений о применении бюджетных мер принуждения наделяются полномочиями по исполнению решений об изменении (отмене) решений о применении бюджетных мер принуждения.
Закон определяет нецелевое использование бюджетных средств как направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
Особенно важным является уточнение состава возможных бюджетных мер принуждения за нецелевое использование средств бюджета, источником финансового обеспечения которых являлся целевой межбюджетный трансферт. Так, отменяется бюджетная мера принуждения в форме приостановления предоставления межбюджетных трансфертов за нецелевое использование, так как нецелевое использование средств не является устраняемым нарушением. Сокращение предоставления субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований применяться не будет.
Нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Исключается бюджетная мера принуждения за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, если такое нарушение не связано с нецелевым использованием.
Коррупциогенные факторы в Законе не выявлены.
Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования, за исключением ряда положений, вступление в силу которых предусмотрено с 1 января 2020 года.
Вступление в силу положений по вопросам формирования стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля предусматривается с 1 июля 2020 года.
С учетом изложенного комитет считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита».