Рекомендации
27 января 2015 года Правительством Российской Федерации был утвержден план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. Целью Плана являлось обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры.
Обсудив реализацию в 2015 - 2016 годах мер, направленных на активизацию структурных изменений в российской экономике, стабилизацию работы системообразующих организаций в ключевых отраслях и достижение сбалансированности рынка труда, снижение инфляции и смягчение последствий роста цен на социально значимые товары и услуги для семей с низким уровнем доходов, достижение положительных темпов роста и макроэкономической стабильности в среднесрочной перспективе, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Общий объем антикризисного фонда на 23 октября 2015 года составил 231 227,1 млн. рублей.
Счетной палатой Российской Федерации была проведена проверка и последующий анализ хода реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности за январь - сентябрь 2015 года. По их итогам, на 30 октября 2015 года в части принятия нормативных правовых актов, финансового обеспечения мероприятий, предусмотренных Планом, выполнено 38 пунктов Плана (63,3 %), частично выполнено 18 пунктов (30 %), не выполнено 4 пункта (6,7 %). По факту подготовки или принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, предусматривающих меры государственного регулирования, а также в части использования выделенных бюджетных ассигнований, степени достижения целей, социально-экономического результата от реализации антикризисных мероприятий, выполнено 17 пунктов Плана (28,3 %), частично выполнено 22 пункта (36,7 %), не выполнен 21 пункт (35 %).
Государственный долг субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2015 года составил 2 172,9 млрд. рублей и увеличился по сравнению с началом года на 83,4 млрд. рублей, или на 4 %. Расходы на обслуживание государственного долга консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по итогам января - сентября 2015 года возросли на 25,5 млрд. рублей (на 32,2 %) по сравнению с соответствующим периодом 2014 года. По состоянию на 6 октября 2015 года бюджетные кредиты из федерального бюджета в целях погашения долговых обязательств субъекта Российской предоставлены 59 бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме 212,8 млрд. рублей. Доля бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы увеличилась с 31 % до 37,3 %, а доля задолженности от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, снизилась с 42,5 % до 37,6 %. По мнению участников «круглого стола», ожидаемый результат Плана по обеспечению сбалансированности и сокращению уровня долговой нагрузки консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации не достигнут.
Была проведена проверка осуществления докапитализации системно значимых кредитных организаций за счет средств, предоставленных государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» в 2014 году путем передачи Минфином России облигаций федерального займа номинальной стоимостью 1 000,0 млрд. рублей с переменным купонным доходом. В ходе проверки выявлено, что по состоянию на 1 октября 2015 года после завершения всех необходимых корпоративных процедур ГК АСВ заключены договоры о приобретении субординированных обязательств и привилегированных акций, а также соглашения о мониторинге деятельности с 14 банками на общую сумму 625,3 млрд. рублей, или 69,5 % общего объема имущественного взноса Российской Федерации в ГК АСВ на указанные цели (900 млрд. рублей)
В рамках выполнения пункта 3 Плана, которым предусмотрено осуществление докапитализации российских банков с использованием средств Фонда национального благосостояния (далее – ФНБ) в целях реализации инфраструктурных проектов, за истекший период 2015 года выделены средства в объеме 138,43 млрд. рублей на реализацию двух инфраструктурных проектов - «Строительство центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области» и «Приобретение тягового подвижного состава» - ГК «Автодор» и ОАО «РЖД» соответственно.
Кроме того, в отчетном периоде за счет средств ФНБ были приобретены ценные бумаги ОАО «РЖД», ОАО «Ямал СПГ», ООО «Инфраструктурные инвестиции-3», облигации ООО «Инфраструктурные инвестиции-4» и АО «Атомэнергопром» в целях финансирования 5 инфраструктурных проектов на общую сумму 187,63 млрд. рублей.
ОАО «РЖД» в нарушение Правил проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств ФНБ и пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе не разрабатывалось стратегическое обоснование инвестиционного проекта. В соответствии с Правилами должны были быть разработаны заключения Минтранса России о стратегической значимости инвестиционного проекта и заключение Минэкономразвития России о результатах оценки стратегического обоснования инвестиционного проекта, однако они отсутствуют.
Средства ФНБ в объеме 100,0 млрд. рублей в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, были размещены на субординированный депозит в Банк ВТБ (ОАО) 30 декабря 2014 года. За период с 30 декабря 2014 года по 30 марта 2015 года Банк ВТБ в соответствии с депозитным договором от 29 декабря 2014 года перечислил в федеральный бюджет 3 575,3 млн. рублей. Остаток средств ФНБ на депозите в Банке ВТБ (ПАО) в сумме 70,0 млрд. рублей во II квартале 2015 года размещался банком на краткосрочных депозитах в Банке России.
Остаток средств ФНБ на депозите в Банке ВТБ (ПАО) на 1 октября 2015 года составил 55 млрд. рублей (55 % средств ФНБ на депозите). Таким образом, как отметили участники «круглого стола», средства ФНБ, направленные для финансирования инвестиционных проектов, осваиваются низкими темпами.
Также продолжает оставаться на низком уровне освоение объема государственной гарантийной поддержки на цели проектного финансирования, которая предусмотрена пунктом 6 Плана.
По состоянию на 1 октября 2015 года для участия в программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования, из 55 представленных заявок отобран 31 инвестиционный проект. Общий объем государственных гарантий по 31 отобранному инвестиционному проекту составил 47,96 млрд. рублей, или 80 % общего объема предоставления государственных гарантий по кредитам в целях проектного финансирования, установленного Федеральным законом № 384-ФЗ. В целях полного освоения предусмотренных средств в объеме 60,0 млрд. рублей необходимо ускорить предоставление государственных гарантий.
Механизм предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте не работает, несмотря на значительное сокращение сроков предоставления государственных гарантий Российской Федерации, а также оптимизацию количества участников, принимающих решения о предоставлении государственной гарантии.
По состоянию на 1 октября 2015 года государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте на оказание поддержки экспорта промышленной продукции, по кредитам и облигационным займам на осуществление инвестиционных проектов не предоставлены.
В целях расширения мер поддержки малых инновационных предприятий в 2015 году предоставлены бюджетные ассигнования в объеме 5,0 млрд. рублей ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно- технической сфере». При этом в 2015 году Фонд перечислил себе как бюджетному учреждению субсидии на общую сумму 3,2 млрд. рублей (64 %), за 9 месяцев 2015 года были проведены конкурсные отборы, по результатам которых отобраны 320 проектов с объемом финансирования 3,8 млрд. рублей. По состоянию на 1 ноября 2015 года за счет ассигнований «антикризисного фонда» созданы 120 малых инновационных предприятий.
На государственную поддержку сельского хозяйства в 2015 году было запланировано направить дополнительно из федерального бюджета до 50,0 млрд. рублей. На реализацию мероприятий по смягчению конъюнктурных и природно-климатических рисков и сохранению темпов кредитования агропромышленного комплекса по состоянию на 1 октября 2015 года было направлено 33,1 млрд. рублей, или 66,2 % предусмотренных дополнительных бюджетных ассигнований. Кассовое исполнение данных расходов составило 32,7 млрд. рублей, или 98,9 % выделенных средств.
Общий остаток средств федерального бюджета на счетах субъектов Российской Федерации на 1 января 2015 года составлял 6,77 млрд. рублей, из них на субсидирование процентной ставки по привлеченным кредитам – 5,74 млрд. рублей (84,8 %). При этом по состоянию на 3 ноября 2015 года остатки субсидий, по которым не заключены соглашения, составили 1,6 млрд. рублей.
По информации Фонда ЖКХ, объем средств на финансирование региональных программ переселения (включая средства, фактически не перечисленные субъектам Российской Федерации, но по которым приняты решения) в 2015 году может составить 72 млрд. рублей. Объем временно свободных средств Фонда по состоянию на 1 октября 2015 года составил 44,4 млрд. рублей.
На депозитах в российских кредитных организациях и в ГК «Внешэкономбанк» Фондом ЖКХ размещено 41,6 млрд. рублей. По состоянию на 1 октября 2015 года доходы от инвестирования временно свободных средств Фонда ЖКХ составили 3,9 млрд. рублей.
Участники «круглого стола» считают, что ожидаемый результат в части поддержки отрасли жилищно-коммунального хозяйства в целях ее модернизации, недопущения ухудшения качества оказываемых гражданам жилищно-коммунальных услуг и недопущения существенного повышения расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в полной мере не достигнут. В октябре 2015 года по сравнению с декабрем 2014 года тарифы на услуги ЖКХ выросли на 9,9 % (в октябре 2014 года по сравнению с декабрем 2013 года – на 6,7 %). При этом по большинству видов услуг коммунального хозяйства прирост тарифов в два и более раза превышал их прирост в соответствующем периоде 2014 года.
В октябре 2015 года ОАО «АИЖК» были выделены средства в объеме 4,5 млрд. рублей на оказание помощи отдельным категориям заемщиков. ОАО «АИЖК» или учреждаемая им некоммерческая организация осуществляют возмещение кредиторам (заимодавцам) части недополученных доходов по ипотечным жилищным кредитам (займам), по которым осуществлена реструктуризация. Помощь оказывается в размере до 50 % суммы установленных до реструктуризации ипотечного жилищного кредита (займа) ежемесячных платежей заемщика либо до 50 % убытка при изменении валюты кредитного договора (договора займа) на валюту Российской Федерации. Предельная сумма возмещения по каждому ипотечному жилищному кредиту (займу) части недополученных доходов либо убытка составляет 200,0 тыс. рублей.
Согласно опубликованным ОАО «АИЖК» данным программа помощи позволит оказать помощь 22,5 тыс. заемщиков вне зависимости от валюты, в которой оформлен ипотечный кредит. По состоянию на 1 октября 2015 года в АО «АИЖК» поступило около 6 900 обращений заемщиков из 79 субъектов Российской Федерации в отношении 176 кредиторов (заимодавцев).
В части выделения дополнительных ассигнований на обновление парка транспортных средств для государственных и муниципальных нужд, следует отметить, что бюджетные ассигнования в объеме 10,7 млрд. рублей, выделенные из «антикризисного» фонда, доведены федеральным органам государственной власти в полном объеме только спустя два месяца – 22 мая 2015 года. По состоянию на 1 октября 2015 года кассовое исполнение бюджетных ассигнований, предусмотренных на закупку транспортных средств для государственных нужд, составило 3,1 млрд. рублей, или 28,6 % выделенных бюджетных ассигнований. Всего с использованием мер господдержки по состоянию на 25 ноября 2015 года продано 482 тыс. автомобилей. Таким образом, более 30 % от прогнозного количества автомобилей (1,6 млн.) будут куплены в 2015 году с помощью государства.
Ожидаемым результатом оказания дополнительной государственной поддержки осуществлению внутренних воздушных перевозок и пригородного железнодорожного сообщения, включая установление на 2015 - 2016 годы льготной ставки налога на добавленную стоимость в размере 10 %, является стабилизация финансового состояния авиакомпаний, снижение стоимости авиаперевозок. Однако, как отмечают участники «круглого стола», в авиатранспортной отрасли сохраняется тяжелая экономическая ситуация, связанная с 15-процентным подорожанием авиатоплива, высокой стоимостью обслуживания лизинговых платежей и банковских кредитов авиакомпаниями.
Оказанные меры государственной поддержки позволили стабилизировать деятельность пригородных пассажирских компаний. Вместе с тем на нормальное функционирование сферы перевозок пассажиров негативное влияние оказывает отсутствие системы поэтапного повышения тарифов и непоследовательность принимаемых решений, в том числе по установлению тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта.
Медленно идет реализация мероприятий в сфере занятости населения, в том числе в части предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации. При этом по состоянию на 1 октября 2015 года распределено субсидий 17 субъектам Российской Федерации на общую сумму 3 694,0 млн. рублей, или 7,1 % утвержденного объема.
Одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета является наличие региональной программы, предусматривающей реализацию дополнительных мероприятий в соответствующем финансовом году. В Минтруд России поступило 75 региональных программ, участниками мероприятий которых в основном стали 168,5 тыс. работников градообразующих и системообразующих предприятий, имеющих определяющее значение для экономики регионов. Мероприятия региональных программ снижения напряженности на рынке труда направлены на поддержку ключевых предприятий, на которых сложилась наиболее напряженная экономическая ситуация.
Планом предусмотрено резервирование бюджетных ассигнований в объеме до 30,0 млрд. рублей на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, которые должны предоставлять социальные выплаты гражданам, признанным в установленном порядке безработными.
Учитывая, что, по данным Роструда, численность официально зарегистрированных безработных граждан не превышает прогнозной численности, учтенной при определении указанных объемов бюджетных ассигнований, зарезервированные в составе «антикризисного» фонда средства должны использоваться после исполнения бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете в объеме 38,4 млрд. рублей на предоставление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными. При этом уровень регистрируемой безработицы в целом по Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2015 года не изменился.
Итоги мониторинга реализации мероприятий Плана свидетельствуют о недостаточной проработке при подготовке и формировании Плана набора мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики. В результате происходит неперечисление или позднее перечисление средств федерального бюджета конечным получателям, а также низкая степень освоения бюджетных ассигнований, предусмотренных на цели осуществления Плана.
По мнению участников «круглого стола», при учете возможных факторов восстановления экономического роста в среднесрочном периоде, Правительству Российской Федерации необходимо в большей степени переориентироваться исключительно на внутренние факторы развития потребительского и инвестиционного спроса, а также на развитие внутреннего предложения и реализацию механизмов импортозамещения.
В Плане отмечено, что наряду с реализацией оперативных мер антикризисного реагирования приоритетным направлением работы Правительства Российской Федерации будет реализация структурных реформ, направленных на диверсификацию экономики и создание условий для устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе, что должно было найти отражение в новой редакции Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от № 98-р). Следовательно, План не является исчерпывающим набором мер по реагированию на кризисные явления. Таким образом, на основе анализа реализации мероприятий Плана невозможно судить об успешности реагирования Правительства Российской Федерации на кризисные явления.
По сути, такая антикризисная стратегия должна была быть сформирована на основании поручения Президента Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации в форме целевого варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, который предполагает выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами, не ниже среднемировых (на 4,5 % – 5 % в год), снижение инфляции до уровня 4 % без ужесточения денежно-кредитной политики, а также рост производительности труда не менее чем на 5 % при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности. Расчеты указанного варианта построены исходя из того же уровня цен на нефть, что и в базовом варианте, и сохранения санкций на весь прогнозный период. В то же время, у участников «круглого стола» существуют большие сомнения в реалистичности указанного варианта прогноза, который предусматривает рост инвестиций в отрасли инфраструктурного сектора с государственным участием, в условиях отсутствия реальных источников частных инвестиций, либо факторов, способствующих их росту.
Падение цен на основные товары российского экспорта (в том числе на энергоносители) обусловило сокращение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Сокращение доступа на внешний рынок заемного капитала, увеличение стоимости кредитных ресурсов и ослабление курса национальной валюты стало индикатором кризисных явлений в бюджетно-финансовой сфере. Вместе с тем причины кризиса и его природа Правительством Российской Федерации не определены.
Так, падение ряда основных экономических показателей началось за несколько лет до падения цен на нефть и введения санкций. Отсутствие четкого понимания характера и причин кризиса затрудняет планирование действий по преодолению кризисных явлений и может привести к упущенным возможностям своевременного прекращения его последствий и неэффективному использованию ресурсов. Поэтому участники «круглого стола» считают, что действия Правительства Российской Федерации должны планироваться с учетом анализа негативного опыта бюджетной разбалансированности в условиях ограниченных возможностей роста показателей возврата инвестиций в основной капитал (показателей фондоотдачи) от устаревших производственных мощностей и "шоковых" цен на энергоносители 80-х годов XX века.
Рассмотрев исполнение первоочередных мероприятий Правительства Российской Федерации по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, участники «круглого стола» считают, что принятие антикризисного плана должно предваряться фундаментальным анализом причин кризиса и его течения.
Необходимо обеспечить публичность и прозрачность процедуры принятия решений о включении тех или иных пунктов в антикризисный план. В этом процессе должны активно участвовать палаты Федерального Собрания.
С учетом изложенного участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации совместно с Банком России:
- завершить реализацию мероприятий, предусмотренных Планом, в кратчайшие сроки;
- отразить эффективность принятых мер и их влияние на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году в докладе об итогах реализации Плана за 2015 год;
- увеличить объемы средств, предоставляемых реальному сектору на финансирование инвестиций, организовав должный контроль за целевым и эффективным использованием и дальнейшим возвратом указанных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- рассмотреть возможность включения в государственные программы положений по выполнению антикризисных мероприятий;
- установить ставку налога на добавленную стоимость в размере 0 % на внутренние воздушные перевозки в Российской Федерации сроком на 3 года в целях поддержки авиационной отрасли;
- подготовить предложения о мерах по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2016-2018 гг.
2. Комитету Совета Федерации по экономической политике и Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:
ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 776943-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленного на совершенствование регулирования деятельности центрального контрагента, и проекта федерального закона № 817991-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции" и иные законодательные акты Российской Федерации»;
провести в 2016 году парламентские слушания, в ходе которых рассмотреть информацию Правительства Российской Федерации и Банка России о мерах по обеспечению экономического роста и проведению структурных реформ в экономике.
3. Счетной палате Российской Федерации направить в Совет Федерации итоговый доклад по результатам проверки и анализа хода реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности за 2015 год.