Рекомендации
Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам 2 октября 2015 года провел заседание "круглого стола" на тему «Актуальные проблемы администрирования налога на добавленную стоимость».
В заседании "круглого стола" приняли участие члены Совета Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, представители Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы и других федеральных органов исполнительной власти, а также общественных организаций и научного сообщества.
Обсудив проблемы администрирования налога на добавленную стоимость, участники "круглого стола" отмечают следующее.
Налог на добавленную стоимость (далее – НДС) является основным налоговым источником доходной части федерального бюджета Российской Федерации, обеспечивая порядка трети доходных поступлений. По отчету исполнения федерального бюджета за 2014 год сумма собранного НДС составила 3 931,7 млрд. рублей или 27,1% всех доходов бюджета. Следует отметить, что поступления НДС носят достаточно стабильный характер (за последние пять лет доля НДС в ВВП держалась на уровне 5,5%-6%).
Вместе с тем данный налог является одним из самых сложных для исчисления, требующим высокой квалификации сотрудников бухгалтерии налогоплательщика, и одним из наиболее "проблемных" налогов в российской налоговой системе. Проблемы возникают не только у налогоплательщиков, но и у государства. Государство теряет сотни миллиардов рублей вследствие действий недобросовестных налогоплательщиков, которые создают в цепочке поставок товаров подконтрольные посреднические фирмы-"однодневки". В результате применения этих схем поступления в бюджет по НДС значительно ниже, чем это вытекает из созданной налоговой базы.
Действующее налоговое законодательство предоставляет возможности для законной оптимизации НДС, т.е. минимизации уплачиваемой суммы налога, а также для получения дополнительного дохода посредством возмещения НДС из федерального бюджета. В 2014 году сумма возмещения НДС из федерального бюджета составила 951 млрд. рублей. При этом возврат идет на расчетные счета налогоплательщиков живыми деньгами, хотя в мировой практике широко используется метод взаимозачетов. Если в 2010 году на расчетные счета поступило 88% от суммы налога, причитающейся к возврату, то в 2014 году - уже 93,7%.
Обеспокоенность участников "круглого стола" вызывает высокий удельный вес налоговых вычетов в начислениях НДС на товары, реализуемые на территории Российской Федерации, который в 2014 году составил 94%. При этом наблюдается тенденция роста этого показателя, который в 2008-2011 годах составлял 93%. При сохранении подобной тенденции в рамках действующего налогового законодательства могут возникнуть обстоятельства, при которых суммы налога, начисленные к уплате в бюджет, и суммы налога, принятые к вычету, окажутся равными, что противоречит экономическому смыслу и сути НДС.
Практически ежегодно в соответствующую главу Налогового кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) вносятся поправки и уточнения, направленные на совершенствование администрирования НДС. Так, в течение 2014-2015 годов произошли существенные изменения в учете и оформлении счетов-фактур для ряда категорий налогоплательщиков, которые позволили упорядочить в целях налогового администрирования цепочку операций, облагаемых НДС.
С 2015 года введен такой новый институт налогового администрирования НДС, как расширенное электронное декларирование по НДС (Федеральный закон от 28 июня 2013 года № 134-ФЗ). Налогоплательщики НДС должны включать в налоговую декларацию по НДС сведения из книг покупок и продаж, а также сведения из журнала учета счетов-фактур в случае выставления или получения счетов-фактур при осуществлении посреднической деятельности. Это позволит объединить в единой базе данных о всех покупках и продажах в Российской Федерации около 15 млрд. документов.
В 2014 году ФНС России утверждена новая форма налоговой декларации, которая позволит осуществлять в автоматизированном режиме сопоставление вычетов НДС у покупателя и полноту отражения налоговой базы и суммы НДС у продавца.
Изменения были внесены и в механизм проведения камеральных и выездных проверок. С 2015 года расширились полномочия налоговых инспекторов в части получения дополнительной информации при камеральной проверке в случае занижения суммы НДС к уплате или завышения к возмещению. Предусмотрено осуществление налоговым органом проверок соответствия сведений об операциях, содержащихся в налоговой декларации по НДС, представленной одним налогоплательщиком, сведениям об этих операциях, содержащихся в декларации, представленной другим налогоплательщиком, или в журнале учета, представленном посредником, не являющимся плательщиком НДС. Предполагается, что измененная система контроля сделает прозрачным движение НДС по цепочке от производителя до конечного покупателя и, тем самым, искоренит схемы ухода от налогообложения с использованием фирм-"однодневок".
С 1 октября 2015 года в целях сокращения бумажного документооборота налогоплательщикам, осуществляющим поставки товаров на экспорт, предоставлено право представлять в налоговые органы для обоснования нулевой ставки НДС подтверждающие документы с отметками пограничных и региональных таможенных органов в электронном виде. Таким образом, подтверждение права на применение нулевой ставки может осуществляться без представления в налоговые органы документов на бумажных носителях с отметками таможенных органов.
Как показала практика, ужесточение контроля налоговых органов за своевременностью внесения в бюджет сумм НДС, в том числе и за счет увеличения сроков проверки обоснованности сумм НДС, подлежащих возмещению, не приносит позитивного результата. Эти меры могут только лишь привести к соответствующему увеличению сроков возврата средств из федерального бюджета, но не обеспечивают должного эффекта в борьбе с незаконными получениями сумм возмещения НДС. Поэтому в целях сокращения объема отвлекаемых оборотных средств налогоплательщиков Минфином России подготовлен законопроект, предусматривающий снижение размера совокупной суммы налогов с 10 до 7 млрд. рублей, дающего право на возмещение НДС в ускоренном порядке без представления в налоговые органы банковской гарантии.
На настоящий момент в части совершенствования администрирования НДС существует много как глобальных, так и точеных нерешенных проблем, требующих внесения изменений в законодательство о налогах и сборах. В частности, в целях устранения законодательных пробелов, налоговых споров и предотвращения возможных схем ухода от налогообложения целесообразно установить обязанность по восстановлению и уплате в бюджет НДС на правопреемников, перешедших на специальные режимы налогообложения в соответствии с главами 26.2 и 26.3 Кодекса. Одновременно следует внести поправки в статьи 173 и 174 Кодекса, предусматривающие порядок определения правопреемниками суммы налога, подлежащей восстановлению и уплате в бюджет, а также порядок представления ими декларации по НДС с восстановленными суммами налога в случае, если с даты постановки на учет правопреемники не признаются налогоплательщиками НДС.
Согласно пункту 4 статьи 174 Кодекса в случаях реализации работ (услуг), местом реализации которых является территория Российской Федерации, налогоплательщиками-иностранными лицами, не состоящими на учете в налоговых органах в качестве налогоплательщиков, уплата налога производится налоговыми агентами одновременно с выплатой (перечислением) денежных средств таким налогоплательщикам. В банк платежное поручение на перечисление НДС представляется в рублях по курсу на дату платежа. Банковскую проверку по платежам за рубеж, особенно по электронному документообороту, не проходят 10‑20% документов. Откорректированный платеж, как правило, осуществляется в другой день, а значит, НДС в российский бюджет должен быть уплачен по иному курсу. По лицевому счету налогового агента возникают несущественные разницы, которые трудно администрируются, затрудняют сверку с налоговым органом, усложняют проверку исполнения компанией обязательств налогового агента, "перегружают" лицевой счет.
По мнению участников "круглого стола", целесообразно следующим образом уточнить редакцию пункта 4 статьи 174 Кодекса: "В случаях реализации работ (услуг), местом реализации которых является территория Российской Федерации, налогоплательщиками-иностранными лицами, не состоящими на учете в налоговых органах в качестве налогоплательщиков, уплата налога производится налоговыми агентами в день, следующий за днем выплаты (перечисления) денежных средств таким налогоплательщикам по курсу Центрального Банка Российской Федерации, действующему на дату платежа иностранному лицу".
В результате принятия Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановления от 20 декабря 2005 года № 9252/05 уже более десяти лет существует проблема отказа налоговыми органами в вычете покупателю в том случае, если продавец ошибочно предъявил НДС в цене или указал в счете-фактуре неверную ставку. Аналогичная проблема возникает при декларировании ввозимого в Россию товара, а также в случае ошибочного удержания и перечисления налога налоговым агентом.
Участники "круглого стола" считают, что в этих случаях необходимо реализовать подход зеркальности начислений и вычетов, и если налоговый орган не доказал, что продавец не учел предъявленный покупателю НДС при начислении и уплате в бюджет, то покупатель не лишается вычета. Также следует принимать к вычету НДС, поступивший в бюджет на таможне или перечисленный налоговым агентом, если нет доказательств возврата уплаченных сумм.
НДС является один из видов таможенных платежей, являющимся обязательным к уплате при ввозе товаров на таможенную территорию Таможенного союза и взимаемый таможенными органами. В период с 2013 по 2015 год наблюдается рост объема НДС, взимаемого при ввозе товаров в Российскую Федерацию. Так, в 2014 году сумма НДС составила 1630,9 млрд. руб., что на 4% больше, чем в 2013 году.
Среди самых сложных и спорных вопросов, возникающих в процессе налогового администрирования НДС таможенными органами, особое место занимает предоставление "налоговых льгот", являющихся инструментом стимулирования развития национальной экономики. За 8 месяцев 2015 года сумма льгот по уплате таможенных платежей при ввозе товаров в Российскую Федерацию составила 142 млрд. рублей, из этой суммы наибольшую часть (74,8 %) составляют льготы по уплате НДС.
Участники "круглого стола" обращают внимание, что отдельные виды льгот по уплате НДС требуют изменения их нормативного правового регулирования. Также необходима их комплексная инвентаризация, оценка эффективности каждой льготы и отмена не оправдавших себя или неэффективных налоговых льгот и освобождений, что может дать дополнительные поступления в доходную часть федерального бюджета.
В связи с этим статья 149 Кодекса, содержащая перечень товаров (работ, услуг), реализация которых освобождается от уплаты НДС, нуждается в существенной переработке как с точки зрения содержания, так и структуры. Следует отделить перечни освобождаемых операций социального характера от прочих операций, облагаемых по специальным правилам. При этом право на добровольный отказ от освобождения должно быть предусмотрено только для второй группы операций. Группа социально-значимых объектов должна освобождаться в обязательном порядке. Такая мера одновременно позволит навести порядок с администрированием льгот.
Сопоставление перечня российских товаров, к которым применяется ставка НДС в размере 10% (пункт 2 статьи 164 Кодекса), с законодательством европейских стран также приводит к выводу о необходимости его инвентаризации. В частности, возможно добавить в список такие социально‑значимые товары, как минеральная вода, чай, яблоки, заменители молочных продуктов, детские автомобильные кресла. В сфере создания социальных благ целесообразно распространить освобождение от НДС на услуги по уборке улиц, вывозу мусора и очистке сточных вод.
По мнению участников "круглого стола", важной проблемой является унификация ставок НДС в рамках Евразийского экономического сообщества (далее – ЕАЭС). На настоящий момент в государствах-членах ЕАЭС ставки косвенных налогов не совпадают, а взимание косвенных налогов производится по принципу "страны назначения". При импорте товаров применяется ставка, которая действует в государстве-импортере, то есть при ввозе товаров в Россию из стран‑участниц ЕАЭС применяются ставки НДС 10% и 18%, что зависит от вида ввозимого товара. При этом в Республике Казахстан, например, ставка НДС составляет 12%, а в Республике Беларусь - 20%.
Введение единых ставок НДС должно стать одним из приоритетных направлений взаимодействия таможенных и налоговых органов государств-членов ЕАЭС. Это позволит создать равные условия для ведения бизнеса, а упрощение процедуры уплаты НДС будет способствовать эффективному администрированию косвенных налогов в пределах единой таможенной территории.
Учитывая вышеизложенное, участники "круглого стола" рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
- провести оценку эффективности действующих льгот и освобождений по уплате НДС с целью их уточнения и отмены неэффективных;
- актуализировать перечень товаров (работ, услуг), к которым применяется ставка НДС в размере 10% (пункт 2 статьи 164 Кодекса);
- принять действенные меры по пресечению использования незаконных схем возмещения НДС из федерального бюджета;
- рассмотреть вопрос об установлении обязанности по восстановлению и уплате в бюджет НДС на правопреемников, перешедших на специальные режимы налогообложения в соответствии с главами 26.2 и 26.3 Кодекса, с целью устранения налоговых споров и предотвращения возможных схем ухода от налогообложения;
- уточнить нормы Кодекса в части отказа налоговыми органами в вычете покупателю в случаях, если продавец ошибочно предъявил НДС в цене или указал в счете-фактуре неверную ставку, ошибочного удержания и перечисления налога налоговым агентом, а также при декларировании ввозимого в Российскую Федерацию товара;
- рассмотреть вопрос о распространении заявительного порядка возмещения НДС на организации малого и среднего предпринимательства;
- уточнить порядок начисления НДС продавцом при получении авансовых платежей и порядок принятия к вычету этих сумм налога у покупателя;
- рассмотреть вопрос об упрощении порядка подтверждения права на применения ставки 0% при отправке экспортируемых товаров в почтовых отправлениях;
- уточнить порядок уплаты НДС налогоплательщиками-иностранными лицами, не состоящими на учете в налоговых органах в качестве налогоплательщиков, в случаях реализации работ (услуг) на территории Российской Федерации в части даты уплаты налога налоговыми агентами;
- рассмотреть вопрос о введении правил применения НДС в сфере электронной торговли услугами в целях повышения конкурентоспособности российских Интернет-компаний;
- актуализировать перечень технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению НДС, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 года № 372;
- ускорить принятие постановления Правительства Российской Федерации об утверждении перечней медицинских товаров, освобождаемых от уплаты НДС;
- продолжить работу по гармонизации ставок НДС в государствах-членах ЕАЭС.
2. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам направить рекомендации "круглого стола" в Государственную Думу и Правительство Российской Федерации.