Рекомендации научно-практической конференции «Бюджетный федерализм: итоги и перспективы»
В работе научно-практической конференции приняли участие члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, представители научного и экспертного сообществ.
Обсудив итоги развития и перспективы дальнейшего совершенствования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, участники научно-практической конференции отмечают следующее.
Укрепление единства и развитие Российской Федерации во многом зависят от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В настоящее время в стране созданы все необходимые системные условия для развития бюджетного федерализма: проведено разграничение расходных обязательств, за каждым бюджетом бюджетной системы Российской Федерации закреплены источники формирования доходов, определены и реально работают механизмы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Тем не менее сложившаяся система межбюджетных отношений пока не обеспечивает оптимального баланса интересов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так как отличается чрезмерной централизацией ресурсов.
Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета доходов бюджета города федерального значения Москвы) в течение последних лет устойчиво снижалась и за девять месяцев 2013 года составила 46 процентов. Если в 2011 году в федеральный бюджет более половины полученных на их территориях доходов перечисляло 14 регионов, то в 2013 году – 16. Показательно, что все субъекты Российской Федерации, включая и регионы-доноры, являются получателями средств из федерального бюджета. Количество регионов, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, за последние три года увеличилось с 69 до 73.
Особенно остро проявляется возрастающая зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой поддержки из федерального бюджета в результате нерационального перераспределения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
При этом доходная база бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований не является по‑настоящему стабильной и устойчивой. Наиболее нестабильным источником доходов является налог на прибыль организаций. Его доля в бюджетах субъектов Российской Федерации составляет 90 процентов. Доходы от региональных и местных налогов являются более устойчивыми, поскольку носят имущественный характер. Однако их доля в общем объеме доходов невелика – всего лишь 15 процентов.
На современном этапе развития российской модели бюджетной системы ее характерными чертами являются сильная зависимость от федерального бюджета и, соответственно, централизация полномочий по финансовым и налоговым вопросам на федеральном уровне.
В связи с этим Совет Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации неоднократно ставили вопрос о целесообразности закрепления за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами дополнительных устойчивых источников налоговых доходов. Это требование вытекает из особенностей структуры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которая характеризуется высоким удельным весом расходов социальной направленности.
В законодательство Российской Федерации о налогах и сборах зачастую без учета мнения субъектов Российской Федерации и без определения источников компенсации снижения доходов неоднократно вносились изменения, приводящие к снижению доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
К числу факторов, оказывающих негативное влияние на поступление доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации, относятся налоговые льготы и преференции, установленные на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время Министерством экономического развития Российской Федерации разработана методика мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот, которая проходит свою апробацию. Участники научно-практической конференции считают, что с помощью указанной методики необходимо определить неэффективные льготы и преференции с целью их последующей отмены. Важно продолжить уже начавшуюся работу, связанную с поэтапной отменой льгот по региональным и местным налогам, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Также следует отметить, что не был проведен анализ последствий изменений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, предусматривающих создание и функционирование консолидированных групп налогоплательщиков, что привело к снижению доходов бюджетов как всей бюджетной системы Российской Федерации, так и отдельных регионов.
Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне сопровождается передачей федеральными органами исполнительной власти отдельных полномочий в сфере социальной политики на региональный и муниципальный уровни. За последние годы передано 112 полномочий. При этом в законодательстве не содержится понятия «социальное полномочие», что затрудняет выработку четких и прозрачных критериев распределения расходных обязательств в этой сфере.
Закрепление отдельных полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежащих самостоятельному исполнению за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляется без должной оценки финансовых затрат на их реализацию, их соотнесения с имеющимися финансовыми источниками субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации принимают меры, направленные на изыскание внутренних дополнительных источников финансирования мероприятий по реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. К таким мерам, например, можно отнести сокращение задолженности по платежам в бюджет, оптимизацию налоговых льгот, а также закрытие неэффективно работающих организаций. Однако, по имеющимся данным, доля доходов в связи с принятием указанных мер составляет лишь 1,4 процента доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Снижение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и необходимость выполнения ими текущих обязательств вынуждают органы государственной власти субъектов Российской Федерации сокращать инвестиционные расходы и увеличивать свои долговые обязательства. Так, в 2013 году доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на инвестиции составила всего 12,1 процента. По итогам 2013 года совокупный дефицит бюджетов субъектов Российской Федерации вырос в два раза и составил 673 млрд. рублей. Объем государственного долга регионов за последние пять лет увеличился почти в три раза и превышает 1,7 трлн. рублей. В структуре долговых обязательств выросла доля заимствований с использованием рыночных механизмов, что увеличивает стоимость их обслуживания. Остаток задолженности по бюджетным кредитам на 1 октября 2013 года составил 442 млрд. рублей.
Учитывая изложенное, становится актуальным вопрос о разработке новой концепции (модели) развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, обеспечивающей формирование и развитие бюджетного федерализма, позволяющего органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную бюджетную и налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между уровнями публичной власти исходя из их интересов и возможностей.
Учитывая вышеизложенное, участники научно-практической конференции рекомендуют:
1. Палатам Федерального Собрания Российской Федерации:
- продолжить работу по подготовке предложений по совершенствованию разграничения полномочий между уровнями публичной власти, повышению эффективности бюджетного процесса, а также по совершенствованию межбюджетных отношений при разработке нового Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- анализировать и в дальнейшем поступление доходов от налога на прибыль организаций в бюджеты субъектов Российской Федерации и подготовить предложения по оказанию дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях компенсации снижения доходов бюджетов в результате создания консолидированных групп налогоплательщиков.
2. Правительству Российской Федерации:
- разработать новую стратегию развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и повышения эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации;
- внести изменения в государственные программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Региональная политика и федеративные отношения» с учетом необходимости достижения сбалансированности их целей, задач, целевых индикаторов и объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- разработать и утвердить методики проведения прогнозных расчетов доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- рассмотреть вопрос увеличения налоговой базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в том числе за счет зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации налога на прибыль организаций по нормативу 100 процентов;
- рассмотреть вопрос о зачислении налоговых доходов от налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по месту жительства налогоплательщика;
- рассмотреть вопрос об установлении регионального налога с продаж;
- предусматривать при внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, устанавливающих дополнительные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их соответствующее финансовое обеспечение;
- отражать в финансово-экономическом обосновании к законопроектам, вносимым в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, влияние (в том числе косвенное) их реализации на доходы и расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
- предусматривать компенсацию снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований в связи с изменениями, внесенными в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах;
- рассмотреть возможность оказания дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть вопрос о необходимости разработки методики оценки потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетных ассигнованиях на выполнение соответствующих расходных обязательств с учетом специфики их территорий;
- продолжить работу по инвентаризации налоговых льгот и иных налоговых механизмов стимулирующего характера на основании единой методики оценки их эффективности с целью отмены неэффективных льгот;
- обеспечить распределение максимального количества межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- рассмотреть вопрос о разработке комплекса превентивных мер, направленных на сокращение роста объема долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- разработать предложения по изменению порядка предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотрев их консолидацию, в том числе в рамках государственных программ Российской Федерации, сосредоточив предоставление субсидий на приоритетных направлениях социально-экономического развития, в основном на инфраструктурные проекты;
- внести изменения в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, касающиеся определения налогового потенциала субъекта Российской Федерации без учета доходов от акцизов на нефтепродукты и транспортного налога, а также сокращения объема нераспределенного резерва в плановом периоде и изменения механизма распределения дотаций в целом, предусмотрев возможность формирования нераспределенного резерва в плановом периоде после распределения общего объема дотаций между субъектами Российской Федерации.